Nuevos y viejos dilemas que enfrenta la democracia argentina actual
En la tercer sesión de la Cátedra Abierta de Responsabilidad Social y Ciudadana, Carlos Acuña, profesor de la Universidad de San Andrés, habló sobre ese tema, que antes expuso en el Foro América Latina: Democracias Turbulentas, organizado por la Universidad de Los Andes, Facultad de Ciencias Sociales,
Departamento de Ciencia Política, en Bogotá, 11 y 12 de Septiembre de 2003, de donde tomamos la ponencia que transcribimos en esta página.
Introducción
El objetivo de estas notas es contribuir a la discusión sobre problemas institucionales que en la Argentina de hoy, complican el diseño e implementación de políticas públicas más legítimas y eficaces. El formato elegido para este trabajo es “exploratorio”, en el sentido que las ideas aquí desarrolladas, por un lado, no se presentan con jugosas notas al pie o mayores referencias bibliográficas y, por el otro, no se limitan a un análisis sistemático sino que avanzan más allá incorporando recomendaciones sobre cursos de acción política deseables y necesarios. El trabajo está constituido por dos grandes secciones. La primera contextualiza la reforma política que es objeto de debate en la Argentina, marcando riesgos que la misma enfrenta. La segunda sección, focaliza su atención en aspectos dejados de lado por la actual reforma política: algunas características de los poderes de gobierno que obstaculizan un mejor diseño e implementación de políticas públicas en Argentina.
I. Consideraciones sobre la Reforma Política en la Argentina actual
I.1. El diagnóstico de la situación: divorcio entre los partidos y los ciudadanos
Hoy, en la Argentina, se está llevando adelante un proceso de reforma política que apunta a modificar aspectos del funcionamiento partidario-electoral. Todo proyecto de reforma presupone que algo no funciona bien y que debe ser modificado. En el ámbito de la vida política de la Argentina actual, lo que parece no funcionar bien, generando una extendida sensación de malestar, es el vínculo de representación: se habla de una crisis de representación, esto es, de la existencia de un divorcio entre las demandas e intereses de la sociedad y el comportamiento de políticos y partidos. Los comentarios más frecuentes al respecto, ponen el acento en que los políticos y los partidos se ocupan primordialmente de sus propios intereses y de la lucha por el poder, sin contemplar ni responder a las inquietudes y expectativas de sus representados. Apatía política, alejamiento de la vida pública, acusaciones de corrupción y de ignorancia generalizada hacia la clase política, son las evidencias que con frecuencia se presentan a favor de este diagnóstico.
Como primer paso de esta discusión, interesa examinar la naturaleza del diagnóstico prevaleciente. Partiendo de la hipótesis del “divorcio” entre lo que los ciudadanos piden y los políticos hacen, la reforma política es concebida como un modo de acercar o acortar la distancia entre representantes y representados. De esta forma, la lógica de esta reforma responde a una visión de la autonomía de los representantes que es considerada fuente de falta de transparencia y corrupción, así como de oportunidad de traición de promesas electorales y de exclusión de la ciudadanía.
Sin embargo, la distancia o autonomía de los representantes con respecto a sus representados es una pieza constitutiva de la democracia representativa como tal. La frase “el pueblo gobierna a través de sus representantes” es lo que distingue a nuestra democracia de una democracia directa. El supuesto que sustenta a esta frase es que los representantes, una vez electos y ocupando su lugar en el sistema de gobierno, tienen a su alcance mayor y mejor información, así como la oportunidad de deliberar con posiciones distintas a las propias. Todo ello permite al representante tomar decisiones en función de los intereses de sus representados, más allá de las preferencias puntuales de estos. En la trayectoria de la democracia representativa, esta capacidad del representante fue ejercida en una primera fase a título individual y, con la aparición de los partidos modernos, en tanto miembro de una organización política.
En un caso y en el otro, la apuesta de la democracia representativa es que el representante, a partir de mayor información y de la posibilidad de deliberar, está en mejores condiciones para producir buen gobierno. Los dos mecanismos históricos a través de los que se aseguró al representante la autonomía necesaria para ejercer sus capacidades, fueron la supresión del mandato imperativo así como la negación de la posibilidad de revocación del mandato. Esta fue la razón y la ingeniería institucional a través de las que se construyó la distancia entre representantes y representados.
Esta dinámica de funcionamiento aparece a todas luces como un régimen elitista. Destaquemos, sin embargo, que lo que protege a la democracia representativa de resultar en un régimen oligárquico tout court es que periódicamente, los representantes son llamados a rendir cuentas frente a sus representados por medio de elecciones competitivas. De allí es que el mecanismo partidario-electoral haya ocupado el lugar central que le cabe en la producción del necesario equilibrio entre la autonomía de la decisión del representante y la salvaguarda de la expresión de las aspiraciones e intereses de los representados.
A lo largo del tiempo, esta democracia representativa experimentó diversas crisis, en general, crisis de participación, en las que lo que estuvo en cuestión eran las fronteras de la comunidad política. Esto es, el trabajoso y conflictivo proceso de inclusión de nuevos actores e intereses sociales, caracterizado por avances y retrocesos pródigos en confrontaciones antisistema y proscripciones. A lo largo de esta accidentada trayectoria, sin embargo, lo que no se puso seriamente en cuestión fue el lugar estratégico del mecanismo partidario-electoral de la democracia representativa por el cual, por un lado, los ciudadanos dejaban la gestión de la cosa pública en manos de sus políticos de confianza (ya sea como individuos o como miembros de partidos) y, por el otro lado, se limitaban a participar espaciadamente por medio de la vía electoral. En síntesis, la imagen sociológica de esta dinámica de funcionamiento, era una en la que los ciudadanos, una vez incluidos en la comunidad política, se ocupaban de sus cosas, dejaban gobernar y de tanto en tanto juzgaban y decidían sobre la suerte de sus representantes. Hoy en día la situación es otra: en un contexto donde se han levantado las barreras institucionales a la participación en la comunidad política, lo que está en cuestión es el mecanismo partidario-electoral, esto es, el mecanismo a través del que se procesa el vínculo de representación. Son muchos los que, en el presente, sostienen que, tal como está diseñado, dicho mecanismo está sesgado a favor de la autonomía del representante y en detrimento de la participación y control por parte de los representados. A su juicio, se trata de un diseño que abre la puerta, por un lado, a la falta de transparencia y corrupción político-partidaria y, por el otro, al desprecio y a la exclusión de los ciudadanos y sus preferencias.
I.2 Dos perspectivas sobre los problemas de la crisis de representación
En el actual cuestionamiento al mecanismo partidario-electoral, convergen en Argentina posiciones que, a menudo, no se distinguen con suficiente claridad. Ellas parten de diagnósticos diferentes sobre las causas del problema y promueven, consecuentemente, diferentes cursos de acción. Por un lado, encontramos aquellos que ponen el acento en problemas endógenos del funcionamiento del mecanismo. Por otro lado, están quienes identifican en la insuficiencia de este mecanismo las dificultades para asegurar una representación política legítima y eficiente. La gran diferencia entre estos diagnósticos y sus propuestas de solución, se encuentra en que mientras la primera va a proponer la modificación del mecanismo partidario-electoral, la segunda focalizará su esfuerzo en complementarlo por medio de nuevos canales de participación y control ciudadano. En el límite, la primera alternativa aspira a sustituir el “partido de los políticos” por el “partido de los ciudadanos”; la otra, por su parte, apunta a mejorar y fortalecer la relación políticos, partidos y ciudadanos. Consideremos a continuación las propuestas que emergen de estas distintas perspectivas.
2.a Acerca del “mal funcionamiento” del mecanismo partidario-electoral
Comenzando por la primera de ellas, señalemos que entre sus blancos predilectos está la llamada “lista sábana”, es decir, el mecanismo partidario-electoral que consiste en ofrecer al ciudadano la opción de elegir entre listas integradas por un gran número de candidatos seleccionados por los partidos. El comentario crítico aquí destaca que el elector desconoce a la mayoría de ellos o, a lo sumo, está familiarizado con los dos o tres primeros candidatos que figuran en la lista: ello conspiraría contra la transparencia del vínculo de representación. Para corregir el problema, se propone alentar la elección de candidatos por medio del sistema de circunscripciones uninominales que tiene la virtud de permitir una relación más próxima y personalizada entre el representante y el representado.
Son varios los interrogantes que plantea esta manera de superar el malestar con el mecanismo partidario-electoral existente. Por empezar, la propuesta de modificar el sistema de lista por otro que facilite identificar claramente al candidato con el fin de mejorar la representación, descansa sobre una visión bastante simplista del problema. En efecto, la búsqueda de una relación cara a cara no se compadece con los desafíos que entraña la representación en sociedades complejas y heterogéneas. Aún en colegios electorales de tamaño reducido, el candidato es votado por mucha gente y por muy diversas razones. Al final, son muy diferentes los intereses y preferencias que representan, los cuales están lejos de conformar un todo coherente. En estas circunstancias, el papel del candidato electo, el legislador, se confunde con el de un equilibrista, que en ocasiones privilegia ciertos intereses y preferencias, en otras a algunos otros, cuando no es el mismo quien contribuye a moldear unos nuevos. Así las cosas, y a pesar del rediseño del mecanismo partidario-electoral, la brecha entre representantes y representados subsiste y, con su carga de insatisfacción para con los políticos, es una condición inherente a la complejidad del fenómeno de la representación en las sociedades contemporáneas.
La perspectiva que comentamos, no solamente parece discutible por la visión simplificada que tiene de cómo resolver el malestar con los partidos y los políticos. También lo es porque descansa sobre una imagen de representación que no considera la distribución diferencial del poder en la sociedad. El ciudadano individual, que está en el centro de sus preocupaciones, las más de las veces es una figura entre otras en un escenario poblado por grupos organizados y con mayor capacidad de influencia y veto en el proceso decisorio.
Otra objeción igualmente importante a la propuesta que apunta a una relación individual e individualizada entre representante y representado, es que, llevada a la práctica, complica la adopción de decisiones de gobierno. Si los candidatos son electos a partir de distritos electorales pequeños y respondiendo a patrocinantes bien definidos, es muy probable que, en ausencia de vínculos sea con el oficialismo sea con la oposición, sus comportamientos sean erráticos y fluctúen según las cuestiones e intereses en juego. En estos casos, la responsabilidad de los representantes estará limitada a quienes configuran su marco de referencia relevante, pero estará, asimismo, asociada a formas de falta de solidaridad colectiva más allá de la frontera de su distrito electoral. Y esto, a su turno, habrá de dificultar previsiblemente la formación de las mayorías necesarias para legislar sobre políticas de gobierno.
Los mecanismos partidario-electorales que operan convirtiendo votos en cargos o posiciones institucionales, deben en principio establecer una relación equilibrada entre la producción de representación y la producción de capacidades de gobierno. La “lista sábana” es un ejemplo de diseño en el que este equilibrio se rompe a favor de uno de los dos términos de la relación, la producción de la capacidad de gobierno. Los integrantes de la lista escogidos en un criterio de partido le aseguran a este, tanto en su condición de oficialismo como de oposición, los apoyos necesarios para pesar sobre las decisiones de gobierno. Por su parte, el fin de la “lista sábana” para que el representado tenga idealmente una mayor influencia sobre su representante –hasta la posibilidad misma de ser el quien lo selecciona- flexiona el equilibrio hacia el polo de la representación. Ello convierte al representante en una suerte de portavoz de los ciudadanos individualmente considerados, lo que trae aparejada una fragmentación de las demandas en el proceso decisorio.
Podemos convenir que la “lista sábana” es un problema por el riesgo de opacidad que entraña para una mejor representación de los ciudadanos. Sin embargo, a la hora de la reforma, hay que estar alerta para evitar el riesgo alternativo de institucionalizar las presiones particularistas en la toma de decisiones. El corolario que se desprende de esta breve discusión del ejemplo escogido es que cualquier modificación del mecanismo partidario-electoral existente, debería asegurar que este cumpla tanto la función de representar como la función de producir decisiones.
2.b Sobre la necesidad de complementar el mecanismo partidario-electoral
La discusión que centra su atención en el mal funcionamiento del mecanismo partidario-electoral incluye, además de las cuestiones ligadas a la elección de los representantes, otras cuestiones como la selección de candidatos dentro de los partidos, evaluando alternativas como las internas abiertas, la transparencia en el manejo de los fondos de campaña, el rediseño de distritos electorales, etcétera. Todos estos aspectos son tributarios de una idea central, a saber, que el comportamiento de los representantes depende primordialmente de las modalidades a través de las cuales acceden a sus cargos. El supuesto es que los incentivos del comportamiento del representante, están dados por la forma en que fue electo y la forma en que puede ser re-electo o removido del cargo. Algo de esto hay. Sin embargo, las estructuras de incentivos propia, esto es, específica, de las instituciones de gobierno, también pesan en el formato que asume el comportamiento de los representantes. De allí que el desempeño de los representantes una vez electos, debe ser considerado como una cuestión relevante en sí misma. Cuando así se lo hace, la idea de la reforma política se amplía más allá del mecanismo partidario-electoral para dar cabida, además, a instituciones que provean a los ciudadanos recursos para participar y ejercer control sobre sus representantes.
En este sentido, hay que reconocer que en el marco de la ola de reformas constitucionales posteriores a la redemocratización del país, tanto a niveles provinciales como la reforma nacional de 1994, hubo avances en la introducción de mecanismos de participación directa, como las consultas populares, así como de control sobre los representantes vía la posibilidad de su remoción. No obstante ello, hay mucho por hacer como para superar el estado de extendido malestar sobre el vínculo de representación entre políticos y ciudadanos. A título de ejemplo, ¿cuáles son los mecanismos existentes para monitorear la actividad de los legisladores? Al respecto la falta de información es notable y sólo en momentos de grandes controversias es posible contar con alguna información. En las sombras quedan, habitualmente, las prácticas rutinarias del Congreso: los acuerdos sobre distribución de recursos, las posiciones e intercambios en los trabajos de comisión, los criterios en las designaciones del personal de apoyo, las remuneraciones efectivamente recibidas por el cargo, etcétera. Una mayor información permitiría que los legisladores se sintiesen observados más de cerca y le daría a los ciudadanos mayor capacidad de control y, de este modo, la oportunidad de contribuir a un mejor gobierno. Otros aspectos relacionados a una mayor transparencia y eficiencia de la acción de los representantes, sobre los que se requieren también iniciativas, son los relativos al reforzamiento de los órganos de asesoramiento técnico con los que cuentan para fijar posiciones, así como el establecimiento de reglas que regulen la consulta e influencia de los lobbies privados.
I.3 Consideraciones finales sobre la necesidad de una Reforma Política
El debate sobre la reforma política tiende a encararse desde distintas opciones valorativas con respecto al lugar de los partidos en nuestra vida política: por un lado las que buscan debilitarlo y, por el otro, las que apuntan a fortalecerlo. Estas reflexiones se inscriben en esta última opción: este es el objetivo que debe guiar el diseño de la reforma. Cualquiera sean las formas en la que esta se plasme, la reforma política debería asegurar el equilibrio necesario entre la producción de representación y la producción de capacidad de decisión. Autonomía de los representantes y gravitación de los representados, son términos que se encuentran en una relación complementaria y no pueden ser concebidos como parte de un juego de suma cero. Es por ello que consideramos que un debilitamiento eventual de los partidos no se resuelve, en definitiva, en favor de los ciudadanos. Más bien, el desenlace previsible es una transferencia de poder e influencia política hacia los intereses organizados y los asesores ilustrados del Ejecutivo de turno.
La reforma política tal como se ha discutido hasta aquí contempla la cuestión que hoy está en el centro de los debates, esto es, el funcionamiento de los mecanismos partidario-electorales, con el agregado de la creación de instituciones complementarias de participación y control ciudadano. Como tal, se trata de una reforma que opera sobre piezas que son, en rigor, parte de una estructura más amplia de representación y gobierno, que actúa, primero seleccionando representantes/decisores, segundo, tomando decisiones públicas y, tercero, implementándolas. Por ello mismo, para ser eficaz la reforma debe tener en cuenta el peso que tiene sobre la insatisfacción de los ciudadanos, el diseño y la modalidad de funcionamiento de esa estructura más amplia. No sería realista, en esta instancia, pretender una acción reformista simultánea sobre el conjunto de instituciones tales como el Ejecutivo y el Legislativo. Sí, en cambio, parece necesario que, por lo menos, se incorporase en el diagnóstico de la reforma política a llevar adelante, los problemas propios de los poderes de gobierno. Sólo de esa manera se estará en condiciones de estimar con mayor fundamento, los resultados probables de las cambios parciales a introducir. La superación del malestar con la política y los políticos habrá de encontrarse, en definitiva, cuando los ciudadanos asocien a la política y los políticos con un buen gobierno.
Por último, es necesario recordar el vínculo entre la ciudadanía política y las condiciones socio-económicas que facilitan o frustran la posibilidad de su ejercicio. Los frutos finales de cualquier operación de reforma política no son independientes del contexto sociológico dentro del que tiene lugar. No existen instituciones políticas de lujo en sociedades empobrecidas.
II. Reforma Política y Políticas Públicas: Tensiones de la estructura gubernamental argentina que obstaculizan mejores políticas públicas
El objeto de este segundo apartado es identificar elementos de la democracia argentina, que debilitan la capacidad de diseño e implementación de políticas públicas. La discusión apunta a llamar la atención sobre diversos aspectos de las reformas política y del Estado a los que no parece asignarse el grado de relevancia que merecen. El punto de partida de este análisis es el reconocimiento de que uno de los grandes cambios que observamos en las últimas dos décadas, es el surgimiento de una estabilidad democrática inédita en la Argentina. Desde este punto de vista, se podría argumentar que la gran discusión política en la Argentina se ha corrido de los péndulos entre autoritarismos y democracia, al tipo y calidad de la democracia que estamos construyendo. En este contexto es que se propone pensar, como primer paso, tres tensiones o problemas de gobierno que afectan el diseño e implementación de políticas públicas y la gestión estatal.
II.1. La tensión oficialismo y oposición
La primera tensión es reconocida y tiende a generalizarse como preocupación en períodos electorales: ¿habrá continuidad de las políticas?, ¿podrá gobernar quien resulta electoralmente victorioso? Aquí hay poco de nuevo. De las tensiones a las que se refieren las próximas páginas, la que se da entre oficialismo y oposición es la que ha absorbido la mayor atención del análisis y de la preocupación política en la Argentina reciente. Detrás de esta tensión entre oficialismo y oposición está la obvia preocupación sobre si es posible gobernar cuando un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos de un partido opositor. Por otra parte, otro aspecto de la tensión oficialismo/oposición está constituido por la incertidumbre sobre si la decisión gubernamental de hoy será mantenida por quien esté gobernando mañana. O, lo que es lo mismo, la incertidumbre que resulta de la posibilidad de la modificación de las preferencias mayoritarias y el consecuente recambio gubernamental entre oficialismo y oposición, modificación y recambio que son propios de la competencia democrática. En síntesis, al hablar de la tensión oficialismo/oposición nos referimos tanto a la que se da entre el partido mayoritario a cargo del Ejecutivo y una minoría (quizás a cargo de una de las Cámaras del Legislativo), como a la tensión entre diversos oficialismos en términos intertemporales. Nos interesan los dos aspectos de la tensión, porque la calidad, eficiencia y eficacia de las políticas públicas, no se juegan sólo en la decisión de llevarlas adelante (el éxito en aprobar una ley por ejemplo), sino también se juegan en el horizonte temporal en el que despliegan su implementación e impacto (horizonte que muchas veces implica un largo plazo que incorpora varias elecciones y, por ende, la legítima y deseable posibilidad de alternancia partidaria en el control gubernamental).
Esta tensión también muestra resoluciones conocidas: primero, la lucha política que apunta a redefinir la correlación de fuerzas; segundo, la decisión de remover ciertas decisiones del dominio de una racionalidad político-partidaria para colocarlas bajo una racionalidad técnica; y, tercero, lo que se da en llamar “políticas de Estado”.
La lucha política democrática como forma de resolver o administrar estas tensiones, nos muestra las diversas estrategias implementadas por los partidos ya sea para mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal electoral o alcanzando apoyos mayoritarios por medio de alianzas estratégicas o coyunturales con otros partidos. Esta es la política electoral y legislativa que seguimos por los medios masivos y que es central para la lógica de representación política democrática: su naturaleza está en que el diseño de políticas públicas represente las preferencias mayoritarias respetando los derechos de las minorías. Democratic politics as usual.
En segundo lugar, la remoción de ciertas decisiones del dominio de una racionalidad política para entregársela a una técnica. Es de destacar que este desplazamiento no necesariamente reproduce una lógica tecnocrática autoritaria como las que observamos en los experimentos “burocrático-autoritarios” que pretendieron reemplazar “la política” por “la ciencia”, imponiendo un supuesto conocimiento superior a las preferencias e ideales mayoritarios. Las actuales democracias, incluyendo a la argentina, muestran ciertos espacios de decisión, como por ejemplo el ocupado por la máxima autoridad monetaria, que aseguran una estabilidad autónoma del gobierno de turno y de horizonte temporal aislado de los ciclos electorales.
Las “políticas de Estado”, también buscan identificar prioridades o temáticas que se desea o necesita aislar de la lucha partidaria a través de la construcción de consensos entre oficialismos y oposiciones. Ciertos temas, como los de política exterior, tienden a ser reconocidos como que deberían ser objeto de políticas de Estado. Al debatir, por ejemplo, si es o no necesario constituir en política de Estado también una estrategia de combate a la pobreza, lo que los policy makers se preguntan es si las particulares características de un problema demandan un accionar público con una consistencia de largo plazo que sólo puede resultar de un acuerdo entre los gobernantes de hoy y los potenciales gobernantes de mañana.
Las políticas de Estado buscan reducir la incertidumbre propia de la intertemporalidad que es ineludible en la implementación de políticas. Se reduce la incertidumbre y aumenta la eficacia y eficiencia de las políticas públicas a través de acuerdos entre los que hoy son mayoría y minoría y que, en términos intertemporales, en realidad constituyen dos mayorías distintas (la que gobierna hoy y la que gobernará mañana). Si las distintas mayorías que gobiernan en distintos momentos, ajustan sus expectativas, coordinan sus preferencias y encuentran un punto donde, abandonando pretensiones de máxima, se identifica un curso de acción de mínimo acuerdo y suficientemente eficiente como para alcanzar objetivos definidos como prioritarios, tenemos “políticas de Estado”.
Lo apuntado rompe con la noción que nos sugiere que la competencia o la lucha política son ineludiblemente negativas para la calidad de las políticas públicas. Como vimos más arriba, el juego de la competencia democrática nos muestra tres formas de administrar la tensión oficialismo/oposición que conviven: la ligada a problemáticas en las que la lucha político partidaria es central para su resolución eficiente y legítima, y aquellas otras que, por distintas razones, son identificadas por los actores políticos como necesarias de aislar de la competencia política, a veces por medio de la construcción de consensos. En este sentido, como Ulises, los actores deciden libremente en qué aspecto, de qué forma y por cuánto tiempo recortarán su libertad de acción y se comprometerán a mantener una política dada. La segunda y tercera tensión están bastante menos trabajadas por el análisis político doméstico. Son tensiones que los políticos experimentan y a las cuales sólo recientemente los investigadores y analistas políticos les estamos prestando más atención.
II.2. La tensión Ejecutivo-Congreso
La segunda tensión tiene que ver con la relación Ejecutivo-Congreso, pero no pensada como una tensión entre oficialismo/oposición, sino pensada como una tensión ya sea entre la Nación e intereses provinciales o entre políticas nacionales y ciertos intereses sociales.
El análisis político, hasta no hace mucho, estuvo teñido de presupuestos determinados por la forma con que se comenzaron a implementar las reformas estructurales durante el gobierno de Carlos Menem. Estos estudios, de principios de los años noventa, reflejaron una gran preocupación por la concentración del poder en el Ejecutivo. ¿Cuál es la imagen que se creó con respecto a la democracia argentina? Una democracia con un alto poder concentrado en el Ejecutivo, decretismo, y un Congreso sin peso y que era, en gran medida, avasallado por el Ejecutivo. Sin embargo, los resultados de la investigación política que se comienzan a vislumbrar desde mediados de los noventa en adelante, nos muestran un panorama algo distinto. Si bien es verdad que podemos observar este Ejecutivo que concentra poder e intenta concentrarlo aún más, lo que surge es también la imagen de un Congreso que tiene capacidad de vetar propuestas del Ejecutivo, y no con respecto a temas menores.
Se observan, en general, dos tipos distintos de capacidad de veto por parte del Congreso a iniciativas del Ejecutivo. En primer lugar, capacidad de veto por parte de actores sociales que tienen representantes en el Congreso, por ejemplo los sindicatos, y que establecen implícitamente alianzas con fuerzas opositoras. Esto es, vetos para ciertos tipos de reformas como por ejemplo las de las relaciones laborales o el sistema de salud. Lo relevante para nuestro argumento, es que las alianzas que sustentaron la capacidad de veto a las propuestas del Ejecutivo, se fueron estableciendo sin seguir una lógica partidaria, sino respondiendo a una lógica ligada con distintos intereses sociales. En segundo lugar, encontramos alianzas que siguen una lógica estrictamente regional. Fueron reiteradas las ocasiones en las que el Ejecutivo encontró sus estrategias frustradas a partir de coaliciones que se dieron entre distintas regiones, coaliciones que “saltaron” o se constituyeron más allá de las contradicciones o identidades partidarias. Por ejemplo, importantes políticas propuestas por la Secretaría de Agricultura de la Nación se vieron frustradas durante el gobierno de Menem, por una activa alianza del conjunto de provincias tabacaleras con el grupo de provincias laneras, confrontando en bloque las iniciativas de política tabacalera y lanera del Estado nacional.
A partir de estas observaciones, encontramos que la estabilidad democrática permite al Congreso constituirse en un espacio de aprendizaje donde los representantes sectoriales y provinciales comienzan a comprender cómo utilizar más eficientemente los recursos de poder que les brinda el parlamento. Y esto lo llevan adelante muchas veces realizando o priorizando intereses parciales o regionales por sobre los del conjunto nacional, lo que es comprensible dado que su base de poder y perspectivas de desarrollo político se encuentran ya sea en su representación social o en su región de origen. El resultado son intercambios donde representantes de regiones, más que de partidos, concretan coaliciones con otros representantes de intereses regionales, en detrimento de políticas propuestas por el poder nacional, el Poder Ejecutivo.
Dado que las coaliciones de las que hablamos tienden a priorizar intereses sociales, sectoriales o regionales, por sobre las identidades partidiarias o los intereses del Ejecutivo nacional, y que la lógica de representación partidaria sigue siendo la que se presenta como predominante en la forma de acceder a los escaños parlamentarios, es de esperar que esta contradicción evite expresarse públicamente. Por ello, lo que se observa es que este tipo de alianzas, en general no se expresan a través del voto negativo a las políticas propuestas por el Ejecutivo. Generalmente se plasman a través de un veto que se concreta por medio del congelamiento de una decisión. Esto es, desmantelando la política propuesta del Ejecutivo simplemente por omisión. Esta dinámica ofrece como ventaja para los representantes partidarios y aquellos sectores del partido oficialista que están frustrando la propuesta del Ejecutivo, evitar presentarse públicamente votando en contra de un Ejecutivo que usualmente se superpone con la conducción del partido político al que pertenecen. Por supuesto, este formato no implica que el mecanismo que se utiliza resulte menos eficiente para los objetivos de los actores que un voto mayoritario en contra de lo propuesto. Efectivamente, en estos procesos el Ejecutivo termina aprendiendo que tiene que negociar y hacer importantes variaciones en sus propuestas originales si efectivamente quiere alguna ley aprobada. ¿Qué es lo que nos ha enseñado esto para aquellos que seguimos los temas del Congreso? Hoy ya sabemos que si bien es importante el comportamiento en las votaciones, es clave el funcionamiento en comisiones, y clave también la negociación que se da a puertas cerradas para poder comprender cómo es que se da la dinámica de estos nuevos intercambios, que de nuevo quiero acentuar, no siguen una lógica oficialismo-oposición guiada por identidades partidarias. A esta altura del proceso democrático argentino, estamos en condiciones de afirmar que si la presidencia tiene alto poder en la Argentina, esto no quiere decir que el Congreso no haya pesado en la última década y media. El Congreso ha mostrado la capacidad de redefinir importantes estrategias diseñadas por el Ejecutivo. Lo que hoy sabemos es que el Congreso Argentino tuvo y tiene mucho más peso del que suponíamos cuando comenzaron los estudios desagregados de la dinámica política parlamentaria. En síntesis, podemos discutir el nivel de eficiencia que esto significa para el proceso de diseño e implementación de políticas públicas, pero efectivamente como institución de la democracia, el Congreso tuvo peso, y mayor al que suponíamos inicialmente, en la elaboración y veto de importantes políticas para el Ejecutivo. Es más, una parte significativa de este peso despliega un accionar que no sólo no responde a una lógica de alianzas y confrontaciones entre oficialismo y oposición, sino que la contradice.
El Congreso, por otra parte, muestra legisladores sin mayor estabilidad, lo que afecta seriamente su capacidad de especialización temática y, por ende, su eficiencia como tomadores de decisiones públicas. El determinante principal de la posibilidad de reelección en la Cámara de Diputados no es el votante sino la maquinaria partidaria que controla la confección de las listas de candidatos. La rotación de legisladores que muestra la democracia argentina es una de las más altas del mundo (sólo el 20% de los Diputados logran mantenerse en el cargo por un segundo mandato), lo que desincentiva a los representantes políticos a realizar un mayor esfuerzo legislativo. Parece que cargos en cualquier nivel de los Ejecutivos (nacional, provincial o municipal) ofrecen claros y mayores retornos para una carrera política que la incierta apuesta a construir políticas desde el Congreso. Este fenómeno ilustra las complejidades de la estructura política argentina: como vimos antes, la tensión
Ejecutivo/Legislativo muestra importantes elementos que no responden a una lógica partidaria, y esto a pesar del gran peso partidario en la selección de candidaturas y consecuente rotación de legisladores. La explicación de la aparente contradicción se encuentra en que los partidos políticos se han debilitado como maquinarias a nivel nacional, por lo que los decisores sobre candidaturas partidarias despliegan en su accionar una lógica más localista, permitiendo que el control político-partidario regional no contradiga la posibilidad de desafiar a sus congéneres partidarios a nivel nacional.
II.3. Tensiones dentro del Poder Ejecutivo
La tercera tensión tiene que ver con los choques, discrepancias, competencia y hasta contradicciones dentro del propio Poder Ejecutivo. Lo que esta tercera tensión tiene en común con la segunda, es que tampoco responde a cortes entre identidades partidarias como los característicos de la tensión oficialismo-oposición.
Estos conflictos o desajustes reconocen causas que son propias e ineludibles en toda estructura estatal. Sin embargo, en el caso argentino, las dimensiones del problema permiten preguntarse si el Ejecutivo es un poder desarticulado por su propia dinámica. Cada Ministerio cubre, por definición, temáticas que se resuelven en el marco de legislaciones distintas, por lo que actúa en un contexto de reglas de juego distintas. Cada Ministerio, además, opera en un espacio donde participan actores distintos. Esto es, los actores que confrontan o colaboran con las políticas educativas desde la sociedad civil son muy diversos en organización, intereses, ideología y capacidad de acción colectiva, a aquellos actores ligados a la política laboral, la económica o a los temas objeto del accionar del Ministerio de Desarrollo Social. Por fin, muchas veces los Ministerios implican especializaciones temáticas en tensión (en una situación de déficit fiscal, Economía versus las áreas sociales).
Por un lado, entendemos que cada Ministerio se maneja en un contexto de juego político distinto (diversas prioridades, distintas reglas rectoras y de resolución de conflictos, diversos actores, diversas opciones y estructura costo/beneficio ligada a las opciones). Por otro lado, sabemos que los Ministerios son recursos de poder que se distribuyen entre los distintos grupos o líneas que participan del partido o la coalición gobernante. La combinación de estos dos elementos nos explica las razones por las que la experiencia de la democracia argentina nos muestra un altísimo nivel no ya de descoordinación entre las áreas del Ejecutivo, sino muchas veces tensiones que van desde la abierta competencia al conflicto.
La necesidad de coordinación a la que se hace referencia, implica, por ejemplo, que temáticas complejas como la pobreza o la salud materno-infantil por definición deben ser abordadas simultáneamente por tres, o cuatro áreas del Ejecutivo. Estas áreas en general, no solamente no colaboran sino que compiten activamente unas contra otras. La colaboración tiende a ser percibida por estas distintas estructuras como una pérdida de poder, porque en realidad lo es: la coordinación implica cierta pérdida de autonomía a favor de una acción colectiva más eficiente. Desde este punto de vista es que no existen mayores incentivos en la estructura institucional del Estado Argentino para que se genere una colaboración más eficientemente entre las diversas áreas del Ejecutivo. Recordemos algunos de los “Boca-River” tradicionales de los gabinetes argentinos. Por supuesto la tensión entre Economía y los Ministerios ligados a la política social. Pero también entre los propios Ministerios que tienen que ver con políticas sociales las tensiones son permanentes: Trabajo, Salud, Educación y Desarrollo Social históricamente no han colaborado y, en su competencia y lucha por recursos, hasta se han “copiado” programas que operan sobre la misma población objetivo en las mismas regiones.
Lo que el análisis político hoy nos muestra es que los problemas de acción colectiva dentro del Ejecutivo no sólo son estratégicos para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones basadas en “estilos de gestión” o relaciones personales. Estos elementos sin duda juegan un papel, pero la problemática de fondo es estructural y demanda reformas institucionales que redefinan en un primer momento, la estructura de incentivos que enfrentan los tomadores de decisiones y las burocracias de los Ministerios para, en un segundo momento, esperar que se produzca un cambio de la cultura organizacional del Ejecutivo y sus Ministerios. Aunque estas reflexiones se centraron en las propiedades del Ejecutivo nacional, considero que serían perfectamente aplicables como diagnóstico del funcionamiento y los problemas de los Ejecutivos provinciales y municipales.
II.4. Las tres tensiones como un juego de juegos
Pensar la capacidad o los problemas que enfrenta el Estado Argentino y los gobiernos democráticos, más allá de su signo partidario, es pensar estas complicaciones como tensiones que esconden tres distintos juegos, tres problemas de acción colectiva.
Oficialismo/oposición por un lado es el más reconocido, es el que se propone resolver con políticas de estado cuyo objetivo es superar las tensiones partidarias a través de la generación de consensos sobre metas y cursos de acción de largo plazo. El problema se complica cuando reconocemos que la tensión Nación-intereses sectoriales y Nación-intereses regionales expresados en el Congreso, así como las tensiones características del propio Ejecutivo, son tensiones que no responden a una lógica de lucha política entre partidos. En consecuencia, estas dos últimas son tensiones no resolubles desde los acuerdos interpartidarios que apuntan a políticas de Estado sino desde reformas institucionales que reflejen acuerdos entre actores e intereses intrapartidarios, extrapartidarios, nacionales y regionales.
Las tensiones, estos tres problemas de acción colectiva están, lo que se llama en Teoría de los Juegos, anidados, interactúan, están interconectados. Los actores y gobiernos coparticipan en los tres juegos simultáneamente. ¿Cuál es el riesgo que enfrentan, entonces, reformas que apunten a fortalecer la capacidad de diseño e implementación de políticas públicas en la Argentina? El riesgo es no reconocer la relevancia de la segunda y tercera tensión, y de forma algo simplista, suponer que resolviendo la tensión Oficialismo/oposición se tendrá un gran impacto sobre la gestión gubernamental. En definitiva, el riesgo es avanzar en la resolución del problema ligado a una de estas tensiones y, sin embargo, a poco de caminar sorprenderse al constatar que las otras áreas de tensión siguen frustrando la capacidad de gestión eficiente por parte del Estado.
¿Cuál es el gran desafío? Poder alcanzar un nivel de coordinación, hasta de recomposición de poder estatal nacional, que asegure una generación de políticas y gestión pública de mayor eficiencia. En algún sentido, se habla de recomponer la capacidad de gestión estatal sin que esto redunde en autoritarismo. La democracia argentina en este contexto de altísima estabilidad, lo que hoy tiene en juego es una recomposición institucional que la pueda volver más eficiente y legítima. Y esto depende de una reforma institucional que reconozca la especificidad e interacción de estos distintos tipos de tensiones.
II.5. Una reflexión final
Las voces que demandan una reforma política se focalizan en gran parte en la dinámica partidario-electoral. Si bien esto es correcto y deseable, suena incompleta si no se articulan las acciones sobre los sistemas partidario y electoral con la dinámica de los poderes de gobierno en los que, a la larga, los partidos despliegan su capacidad de representación y gobierno. Como ya se dijo más arriba, partidos, elecciones y poderes de gobierno son piezas de una misma estructura que actúa, primero seleccionando representantes/decisores, segundo, tomando decisiones públicas y, tercero, implementándolas. Por ello es que la reforma política debe pensar también la dinámica interna del Ejecutivo y la del Legislativo, así como los mecanismos de articulación entre estos poderes. La dirección de la reforma debe incorporar, sin duda, futuras acciones tendientes a: 1) mejorar los mecanismos de evaluación y negociación que permitan diferenciar las temáticas resolubles por medio de la competencia política de aquellas que demandan políticas de Estado; 2) mejorar la capacidad de trabajo intersectorial dentro del Ejecutivo (coordinación y acción conjunta interministerial más que competencia); 3) una mayor especialización, como consecuencia de una mayor estabilidad, de los representantes en el Congreso; 4) fortalecer la capacidad del Estado nacional frente a intereses sociales y regionales.
