Nuevos y viejos dilemas que enfrenta la democracia argentina actual

En la tercer sesión de la Cátedra Abierta de Responsabilidad Social y Ciudadana, Carlos Acuña, profesor de la Universidad de San Andrés, habló sobre ese tema, que antes expuso en el Foro América Latina: Democracias Turbulentas, organizado por la Universidad de Los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, 

Departamento de Ciencia Política, en Bogotá, 11 y 12 de Septiembre de 2003, de donde tomamos la ponencia que transcribimos en esta página.

Introducción

El objetivo de estas notas es contribuir a la discusión sobre problemas institucionales que en la Argentina de hoy, complican el diseño e implementación de políticas públicas más legítimas y eficaces. El formato elegido para este trabajo es “exploratorio”, en el sentido que las ideas aquí desarrolladas, por un lado, no se presentan con jugosas notas al pie o mayores referencias bibliográficas y, por el otro, no se limitan a un análisis sistemático sino que avanzan más allá incorporando recomendaciones sobre cursos de acción política deseables y necesarios. El trabajo está constituido por dos grandes secciones. La primera contextualiza la reforma política que es objeto de debate en la Argentina, marcando riesgos que la misma enfrenta. La segunda sección, focaliza su atención en aspectos dejados de lado por la actual reforma política: algunas características de los poderes de gobierno que obstaculizan un mejor diseño e implementación de políticas públicas en Argentina. 

I. Consideraciones sobre la Reforma Política en la Argentina actual

I.1. El diagnóstico de la situación: divorcio entre los partidos y los ciudadanos

Hoy, en la Argentina, se está llevando adelante un proceso de reforma política que apunta a modificar aspectos del funcionamiento partidario-electoral. Todo proyecto de reforma presupone que algo no funciona bien y que debe ser modificado. En el ámbito de la vida política de la Argentina actual, lo que parece no funcionar bien, generando una extendida sensación de malestar, es el vínculo de representación: se habla de una crisis de representación, esto es, de la existencia de un divorcio entre las demandas e intereses de la sociedad y el comportamiento de políticos y partidos. Los comentarios más frecuentes al respecto, ponen el acento en que los políticos y los partidos se ocupan primordialmente de sus propios intereses y de la lucha por el poder, sin contemplar ni responder a las inquietudes y expectativas de sus representados. Apatía política, alejamiento de la vida pública, acusaciones de corrupción y de ignorancia generalizada hacia la clase política, son las evidencias que con frecuencia se presentan a favor de este diagnóstico. 

Como primer paso de esta discusión, interesa examinar la naturaleza del diagnóstico prevaleciente. Partiendo de la hipótesis del “divorcio” entre lo que los ciudadanos piden y los políticos hacen, la reforma política es concebida como un modo de acercar o acortar la distancia entre representantes y representados. De esta forma, la lógica de esta reforma responde a una visión de la autonomía de los representantes que es considerada fuente de falta de transparencia y corrupción, así como de oportunidad de traición de promesas electorales y de exclusión de la ciudadanía.

Sin embargo, la distancia o autonomía de los representantes con respecto a sus representados es una pieza constitutiva de la democracia representativa como tal. La frase “el pueblo gobierna a través de sus representantes” es lo que distingue a nuestra democracia de una democracia directa. El supuesto que sustenta a esta frase es que los representantes, una vez electos y ocupando su lugar en el sistema de gobierno, tienen a su alcance mayor y mejor información, así como la oportunidad de deliberar con posiciones distintas a las propias. Todo ello permite al representante tomar decisiones en función de los intereses de sus representados, más allá de las preferencias puntuales de estos. En la trayectoria de la democracia representativa, esta capacidad del representante fue ejercida en una primera fase a título individual y, con la aparición de los partidos modernos, en tanto miembro de una organización política.

En un caso y en el otro, la apuesta de la democracia representativa es que el representante, a partir de mayor información y de la posibilidad de deliberar, está en mejores condiciones para producir buen gobierno. Los dos mecanismos históricos a través de los que se aseguró al representante la autonomía necesaria para ejercer sus capacidades, fueron la supresión del mandato imperativo así como la negación de la posibilidad de revocación del mandato. Esta fue la razón y la ingeniería institucional a través de las que se construyó la distancia entre representantes y representados.

Esta dinámica de funcionamiento aparece a todas luces como un régimen elitista. Destaquemos, sin embargo, que lo que protege a la democracia representativa de resultar en un régimen oligárquico tout court es que periódicamente, los representantes son llamados a rendir cuentas frente a sus representados por medio de elecciones competitivas. De allí es que el mecanismo partidario-electoral haya ocupado el lugar central que le cabe en la producción del necesario equilibrio entre la autonomía de la decisión del representante y la salvaguarda de la expresión de las aspiraciones e intereses de los representados.

A lo largo del tiempo, esta democracia representativa experimentó diversas crisis, en general, crisis de participación, en las que lo que estuvo en cuestión eran las fronteras de la comunidad política. Esto es, el trabajoso y conflictivo proceso de inclusión de nuevos actores e intereses sociales, caracterizado por avances y retrocesos pródigos en confrontaciones antisistema y proscripciones. A lo largo de esta accidentada trayectoria, sin embargo, lo que no se puso seriamente en cuestión fue el lugar estratégico del mecanismo partidario-electoral de la democracia representativa por el cual, por un lado, los ciudadanos dejaban la gestión de la cosa pública en manos de sus políticos de confianza (ya sea como individuos o como miembros de partidos) y, por el otro lado, se limitaban a participar espaciadamente por medio de la vía electoral. En síntesis, la imagen sociológica de esta dinámica de funcionamiento, era una en la que los ciudadanos, una vez incluidos en la comunidad política, se ocupaban de sus cosas, dejaban gobernar y de tanto en tanto juzgaban y decidían sobre la suerte de sus representantes. Hoy en día la situación es otra: en un contexto donde se han levantado las barreras institucionales a la participación en la comunidad política, lo que está en cuestión es el mecanismo partidario-electoral, esto es, el mecanismo a través del que se procesa el vínculo de representación. Son muchos los que, en el presente, sostienen que, tal como está diseñado, dicho mecanismo está sesgado a favor de la autonomía del representante y en detrimento de la participación y control por parte de los representados. A su juicio, se trata de un diseño que abre la puerta, por un lado, a la falta de transparencia y corrupción político-partidaria y, por el otro, al desprecio y a la exclusión de los ciudadanos y sus preferencias.

I.2 Dos perspectivas sobre los problemas de la crisis de representación

En el actual cuestionamiento al mecanismo partidario-electoral, convergen en Argentina posiciones que, a menudo, no se distinguen con suficiente claridad. Ellas parten de diagnósticos diferentes sobre las causas del problema y promueven, consecuentemente, diferentes cursos de acción. Por un lado, encontramos aquellos que ponen el acento en problemas endógenos del funcionamiento del mecanismo. Por otro lado, están quienes identifican en la insuficiencia de este mecanismo las dificultades para asegurar una representación política legítima y eficiente. La gran diferencia entre estos diagnósticos y sus propuestas de solución, se encuentra en que mientras la primera va a proponer la modificación del mecanismo partidario-electoral, la segunda focalizará su esfuerzo en complementarlo por medio de nuevos canales de participación y control ciudadano. En el límite, la primera alternativa aspira a sustituir el “partido de los políticos” por el “partido de los ciudadanos”; la otra, por su parte, apunta a mejorar y fortalecer la relación políticos, partidos y ciudadanos. Consideremos a continuación las propuestas que emergen de estas distintas perspectivas. 

2.a Acerca del “mal funcionamiento” del mecanismo partidario-electoral

Comenzando por la primera de ellas, señalemos que entre sus blancos predilectos está la llamada “lista sábana”, es decir, el mecanismo partidario-electoral que consiste en ofrecer al ciudadano la opción de elegir entre listas integradas por un gran número de candidatos seleccionados por los partidos. El comentario crítico aquí destaca que el elector desconoce a la mayoría de ellos o, a lo sumo, está familiarizado con los dos o tres primeros candidatos que figuran en la lista: ello conspiraría contra la transparencia del vínculo de representación. Para corregir el problema, se propone alentar la elección de candidatos por medio del sistema de circunscripciones uninominales que tiene la virtud de permitir una relación más próxima y personalizada entre el representante y el representado.

Son varios los interrogantes que plantea esta manera de superar el malestar con el mecanismo partidario-electoral existente. Por empezar, la propuesta de modificar el sistema de lista por otro que facilite identificar claramente al candidato con el fin de mejorar la representación, descansa sobre una visión bastante simplista del problema. En efecto, la búsqueda de una relación cara a cara no se compadece con los desafíos que entraña la representación en sociedades complejas y heterogéneas. Aún en colegios electorales de tamaño reducido, el candidato es votado por mucha gente y por muy diversas razones. Al final, son muy diferentes los intereses y preferencias que representan, los cuales están lejos de conformar un todo coherente. En estas circunstancias, el papel del candidato electo, el legislador, se confunde con el de un equilibrista, que en ocasiones privilegia ciertos intereses y preferencias, en otras a algunos otros, cuando no es el mismo quien contribuye a moldear unos nuevos. Así las cosas, y a pesar del rediseño del mecanismo partidario-electoral, la brecha entre representantes y representados subsiste y, con su carga de insatisfacción para con los políticos, es una condición inherente a la complejidad del fenómeno de la representación en las sociedades contemporáneas.

La perspectiva que comentamos, no solamente parece discutible por la visión simplificada que tiene de cómo resolver el malestar con los partidos y los políticos. También lo es porque descansa sobre una imagen de representación que no considera la distribución diferencial del poder en la sociedad. El ciudadano individual, que está en el centro de sus preocupaciones, las más de las veces es una figura entre otras en un escenario poblado por grupos organizados y con mayor capacidad de influencia y veto en el proceso decisorio.

Otra objeción igualmente importante a la propuesta que apunta a una relación individual e individualizada entre representante y representado, es que, llevada a la práctica, complica la adopción de decisiones de gobierno. Si los candidatos son electos a partir de distritos electorales pequeños y respondiendo a patrocinantes bien definidos, es muy probable que, en ausencia de vínculos sea con el oficialismo sea con la oposición, sus comportamientos sean erráticos y fluctúen según las cuestiones e intereses en juego. En estos casos, la responsabilidad de los representantes estará limitada a quienes configuran su marco de referencia relevante, pero estará, asimismo, asociada a formas de falta de solidaridad colectiva más allá de la frontera de su distrito electoral. Y esto, a su turno, habrá de dificultar previsiblemente la formación de las mayorías necesarias para legislar sobre políticas de gobierno.

Los mecanismos partidario-electorales que operan convirtiendo votos en cargos o posiciones institucionales, deben en principio establecer una relación equilibrada entre la producción de representación y la producción de capacidades de gobierno. La “lista sábana” es un ejemplo de diseño en el que este equilibrio se rompe a favor de uno de los dos términos de la relación, la producción de la capacidad de gobierno. Los integrantes de la lista escogidos en un criterio de partido le aseguran a este, tanto en su condición de oficialismo como de oposición, los apoyos necesarios para pesar sobre las decisiones de gobierno. Por su parte, el fin de la “lista sábana” para que el representado tenga idealmente una mayor influencia sobre su representante –hasta la posibilidad misma de ser el quien lo selecciona- flexiona el equilibrio hacia el polo de la representación. Ello convierte al representante en una suerte de portavoz de los ciudadanos individualmente considerados, lo que trae aparejada una fragmentación de las demandas en el proceso decisorio.

Podemos convenir que la “lista sábana” es un problema por el riesgo de opacidad que entraña para una mejor representación de los ciudadanos. Sin embargo, a la hora de la reforma, hay que estar alerta para evitar el riesgo alternativo de institucionalizar las presiones particularistas en la toma de decisiones. El corolario que se desprende de esta breve discusión del ejemplo escogido es que cualquier modificación del mecanismo partidario-electoral existente, debería asegurar que este cumpla tanto la función de representar como la función de producir decisiones.

2.b Sobre la necesidad de complementar el mecanismo partidario-electoral

La discusión que centra su atención en el mal funcionamiento del mecanismo partidario-electoral incluye, además de las cuestiones ligadas a la elección de los representantes, otras cuestiones como la selección de candidatos dentro de los partidos, evaluando alternativas como las internas abiertas, la transparencia en el manejo de los fondos de campaña, el rediseño de distritos electorales, etcétera. Todos estos aspectos son tributarios de una idea central, a saber, que el comportamiento de los representantes depende primordialmente de las modalidades a través de las cuales acceden a sus cargos. El supuesto es que los incentivos del comportamiento del representante, están dados por la forma en que fue electo y la forma en que puede ser re-electo o removido del cargo. Algo de esto hay. Sin embargo, las estructuras de incentivos propia, esto es, específica, de las instituciones de gobierno, también pesan en el formato que asume el comportamiento de los representantes. De allí que el desempeño de los representantes una vez electos, debe ser considerado como una cuestión relevante en sí misma. Cuando así se lo hace, la idea de la reforma política se amplía más allá del mecanismo partidario-electoral para dar cabida, además, a instituciones que provean a los ciudadanos recursos para participar y ejercer control sobre sus representantes.

En este sentido, hay que reconocer que en el marco de la ola de reformas constitucionales posteriores a la redemocratización del país, tanto a niveles provinciales como la reforma nacional de 1994, hubo avances en la introducción de mecanismos de participación directa, como las consultas populares, así como de control sobre los representantes vía la posibilidad de su remoción. No obstante ello, hay mucho por hacer como para superar el estado de extendido malestar sobre el vínculo de representación entre políticos y ciudadanos. A título de ejemplo, ¿cuáles son los mecanismos existentes para monitorear la actividad de los legisladores? Al respecto la falta de información es notable y sólo en momentos de grandes controversias es posible contar con alguna información. En las sombras quedan, habitualmente, las prácticas rutinarias del Congreso: los acuerdos sobre distribución de recursos, las posiciones e intercambios en los trabajos de comisión, los criterios en las designaciones del personal de apoyo, las remuneraciones efectivamente recibidas por el cargo, etcétera. Una mayor información permitiría que los legisladores se sintiesen observados más de cerca y le daría a los ciudadanos mayor capacidad de control y, de este modo, la oportunidad de contribuir a un mejor gobierno. Otros aspectos relacionados a una mayor transparencia y eficiencia de la acción de los representantes, sobre los que se requieren también iniciativas, son los relativos al reforzamiento de los órganos de asesoramiento técnico con los que cuentan para fijar posiciones, así como el establecimiento de reglas que regulen la consulta e influencia de los lobbies privados.

I.3 Consideraciones finales sobre la necesidad de una Reforma Política

El debate sobre la reforma política tiende a encararse desde distintas opciones valorativas con respecto al lugar de los partidos en nuestra vida política: por un lado las que buscan debilitarlo y, por el otro, las que apuntan a fortalecerlo. Estas reflexiones se inscriben en esta última opción: este es el objetivo que debe guiar el diseño de la reforma. Cualquiera sean las formas en la que esta se plasme, la reforma política debería asegurar el equilibrio necesario entre la producción de representación y la producción de capacidad de decisión. Autonomía de los representantes y gravitación de los representados, son términos que se encuentran en una relación complementaria y no pueden ser concebidos como parte de un juego de suma cero. Es por ello que consideramos que un debilitamiento eventual de los partidos no se resuelve, en definitiva, en favor de los ciudadanos. Más bien, el desenlace previsible es una transferencia de poder e influencia política hacia los intereses organizados y los asesores ilustrados del Ejecutivo de turno.

La reforma política tal como se ha discutido hasta aquí contempla la cuestión que hoy está en el centro de los debates, esto es, el funcionamiento de los mecanismos partidario-electorales, con el agregado de la creación de instituciones complementarias de participación y control ciudadano. Como tal, se trata de una reforma que opera sobre piezas que son, en rigor, parte de una estructura más amplia de representación y gobierno, que actúa, primero seleccionando representantes/decisores, segundo, tomando decisiones públicas y, tercero, implementándolas. Por ello mismo, para ser eficaz la reforma debe tener en cuenta el peso que tiene sobre la insatisfacción de los ciudadanos, el diseño y la modalidad de funcionamiento de esa estructura más amplia. No sería realista, en esta instancia, pretender una acción reformista simultánea sobre el conjunto de instituciones tales como el Ejecutivo y el Legislativo. Sí, en cambio, parece necesario que, por lo menos, se incorporase en el diagnóstico de la reforma política a llevar adelante, los problemas propios de los poderes de gobierno. Sólo de esa manera se estará en condiciones de estimar con mayor fundamento, los resultados probables de las cambios parciales a introducir. La superación del malestar con la política y los políticos habrá de encontrarse, en definitiva, cuando los ciudadanos asocien a la política y los políticos con un buen gobierno.

Por último, es necesario recordar el vínculo entre la ciudadanía política y las condiciones socio-económicas que facilitan o frustran la posibilidad de su ejercicio. Los frutos finales de cualquier operación de reforma política no son independientes del contexto sociológico dentro del que tiene lugar. No existen instituciones políticas de lujo en sociedades empobrecidas.

II. Reforma Política y Políticas Públicas: Tensiones de la estructura gubernamental argentina que obstaculizan mejores políticas públicas

El objeto de este segundo apartado es identificar elementos de la democracia argentina, que debilitan la capacidad de diseño e implementación de políticas públicas. La discusión apunta a llamar la atención sobre diversos aspectos de las reformas política y del Estado a los que no parece asignarse el grado de relevancia que merecen. El punto de partida de este análisis es el reconocimiento de que uno de los grandes cambios que observamos en las últimas dos décadas, es el surgimiento de una estabilidad democrática inédita en la Argentina. Desde este punto de vista, se podría argumentar que la gran discusión política en la Argentina se ha corrido de los péndulos entre autoritarismos y democracia, al tipo y calidad de la democracia que estamos construyendo. En este contexto es que se propone pensar, como primer paso, tres tensiones o problemas de gobierno que afectan el diseño e implementación de políticas públicas y la gestión estatal.

II.1. La tensión oficialismo y oposición

La primera tensión es reconocida y tiende a generalizarse como preocupación en períodos electorales: ¿habrá continuidad de las políticas?, ¿podrá gobernar quien resulta electoralmente victorioso? Aquí hay poco de nuevo. De las tensiones a las que se refieren las próximas páginas, la que se da entre oficialismo y oposición es la que ha absorbido la mayor atención del análisis y de la preocupación política en la Argentina reciente. Detrás de esta tensión entre oficialismo y oposición está la obvia preocupación sobre si es posible gobernar cuando un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos de un partido opositor. Por otra parte, otro aspecto de la tensión oficialismo/oposición está constituido por la incertidumbre sobre si la decisión gubernamental de hoy será mantenida por quien esté gobernando mañana. O, lo que es lo mismo, la incertidumbre que resulta de la posibilidad de la modificación de las preferencias mayoritarias y el consecuente recambio gubernamental entre oficialismo y oposición, modificación y recambio que son propios de la competencia democrática. En síntesis, al hablar de la tensión oficialismo/oposición nos referimos tanto a la que se da entre el partido mayoritario a cargo del Ejecutivo y una minoría (quizás a cargo de una de las Cámaras del Legislativo), como a la tensión entre diversos oficialismos en términos intertemporales. Nos interesan los dos aspectos de la tensión, porque la calidad, eficiencia y eficacia de las políticas públicas, no se juegan sólo en la decisión de llevarlas adelante (el éxito en aprobar una ley por ejemplo), sino también se juegan en el horizonte temporal en el que despliegan su implementación e impacto (horizonte que muchas veces implica un largo plazo que incorpora varias elecciones y, por ende, la legítima y deseable posibilidad de alternancia partidaria en el control gubernamental).

Esta tensión también muestra resoluciones conocidas: primero, la lucha política que apunta a redefinir la correlación de fuerzas; segundo, la decisión de remover ciertas decisiones del dominio de una racionalidad político-partidaria para colocarlas bajo una racionalidad técnica; y, tercero, lo que se da en llamar “políticas de Estado”.

La lucha política democrática como forma de resolver o administrar estas tensiones, nos muestra las diversas estrategias implementadas por los partidos ya sea para mantenerse o alcanzar el poder, ampliando su propio caudal electoral o alcanzando apoyos mayoritarios por medio de alianzas estratégicas o coyunturales con otros partidos. Esta es la política electoral y legislativa que seguimos por los medios masivos y que es central para la lógica de representación política democrática: su naturaleza está en que el diseño de políticas públicas represente las preferencias mayoritarias respetando los derechos de las minorías. Democratic politics as usual.

En segundo lugar, la remoción de ciertas decisiones del dominio de una racionalidad política para entregársela a una técnica. Es de destacar que este desplazamiento no necesariamente reproduce una lógica tecnocrática autoritaria como las que observamos en los experimentos “burocrático-autoritarios” que pretendieron reemplazar “la política” por “la ciencia”, imponiendo un supuesto conocimiento superior a las preferencias e ideales mayoritarios. Las actuales democracias, incluyendo a la argentina, muestran ciertos espacios de decisión, como por ejemplo el ocupado por la máxima autoridad monetaria, que aseguran una estabilidad autónoma del gobierno de turno y de horizonte temporal aislado de los ciclos electorales.

Las “políticas de Estado”, también buscan identificar prioridades o temáticas que se desea o necesita aislar de la lucha partidaria a través de la construcción de consensos entre oficialismos y oposiciones. Ciertos temas, como los de política exterior, tienden a ser reconocidos como que deberían ser objeto de políticas de Estado. Al debatir, por ejemplo, si es o no necesario constituir en política de Estado también una estrategia de combate a la pobreza, lo que los policy makers se preguntan es si las particulares características de un problema demandan un accionar público con una consistencia de largo plazo que sólo puede resultar de un acuerdo entre los gobernantes de hoy y los potenciales gobernantes de mañana.

Las políticas de Estado buscan reducir la incertidumbre propia de la intertemporalidad que es ineludible en la implementación de políticas. Se reduce la incertidumbre y aumenta la eficacia y eficiencia de las políticas públicas a través de acuerdos entre los que hoy son mayoría y minoría y que, en términos intertemporales, en realidad constituyen dos mayorías distintas (la que gobierna hoy y la que gobernará mañana). Si las distintas mayorías que gobiernan en distintos momentos, ajustan sus expectativas, coordinan sus preferencias y encuentran un punto donde, abandonando pretensiones de máxima, se identifica un curso de acción de mínimo acuerdo y suficientemente eficiente como para alcanzar objetivos definidos como prioritarios, tenemos “políticas de Estado”.

Lo apuntado rompe con la noción que nos sugiere que la competencia o la lucha política son ineludiblemente negativas para la calidad de las políticas públicas. Como vimos más arriba, el juego de la competencia democrática nos muestra tres formas de administrar la tensión oficialismo/oposición que conviven: la ligada a problemáticas en las que la lucha político partidaria es central para su resolución eficiente y legítima, y aquellas otras que, por distintas razones, son identificadas por los actores políticos como necesarias de aislar de la competencia política, a veces por medio de la construcción de consensos. En este sentido, como Ulises, los actores deciden libremente en qué aspecto, de qué forma y por cuánto tiempo recortarán su libertad de acción y se comprometerán a mantener una política dada. La segunda y tercera tensión están bastante menos trabajadas por el análisis político doméstico. Son tensiones que los políticos experimentan y a las cuales sólo recientemente los investigadores y analistas políticos les estamos prestando más atención.

II.2. La tensión Ejecutivo-Congreso

La segunda tensión tiene que ver con la relación Ejecutivo-Congreso, pero no pensada como una tensión entre oficialismo/oposición, sino pensada como una tensión ya sea entre la Nación e intereses provinciales o entre políticas nacionales y ciertos intereses sociales.

El análisis político, hasta no hace mucho, estuvo teñido de presupuestos determinados por la forma con que se comenzaron a implementar las reformas estructurales durante el gobierno de Carlos Menem. Estos estudios, de principios de los años noventa, reflejaron una gran preocupación por la concentración del poder en el Ejecutivo. ¿Cuál es la imagen que se creó con respecto a la democracia argentina? Una democracia con un alto poder concentrado en el Ejecutivo, decretismo, y un Congreso sin peso y que era, en gran medida, avasallado por el Ejecutivo. Sin embargo, los resultados de la investigación política que se comienzan a vislumbrar desde mediados de los noventa en adelante, nos muestran un panorama algo distinto. Si bien es verdad que podemos observar este Ejecutivo que concentra poder e intenta concentrarlo aún más, lo que surge es también la imagen de un Congreso que tiene capacidad de vetar propuestas del Ejecutivo, y no con respecto a temas menores. 

Se observan, en general, dos tipos distintos de capacidad de veto por parte del Congreso a iniciativas del Ejecutivo. En primer lugar, capacidad de veto por parte de actores sociales que tienen representantes en el Congreso, por ejemplo los sindicatos, y que establecen implícitamente alianzas con fuerzas opositoras. Esto es, vetos para ciertos tipos de reformas como por ejemplo las de las relaciones laborales o el sistema de salud. Lo relevante para nuestro argumento, es que las alianzas que sustentaron la capacidad de veto a las propuestas del Ejecutivo, se fueron estableciendo sin seguir una lógica partidaria, sino respondiendo a una lógica ligada con distintos intereses sociales. En segundo lugar, encontramos alianzas que siguen una lógica estrictamente regional. Fueron reiteradas las ocasiones en las que el Ejecutivo encontró sus estrategias frustradas a partir de coaliciones que se dieron entre distintas regiones, coaliciones que “saltaron” o se constituyeron más allá de las contradicciones o identidades partidarias. Por ejemplo, importantes políticas propuestas por la Secretaría de Agricultura de la Nación se vieron frustradas durante el gobierno de Menem, por una activa alianza del conjunto de provincias tabacaleras con el grupo de provincias laneras, confrontando en bloque las iniciativas de política tabacalera y lanera del Estado nacional.

A partir de estas observaciones, encontramos que la estabilidad democrática permite al Congreso constituirse en un espacio de aprendizaje donde los representantes sectoriales y provinciales comienzan a comprender cómo utilizar más eficientemente los recursos de poder que les brinda el parlamento. Y esto lo llevan adelante muchas veces realizando o priorizando intereses parciales o regionales por sobre los del conjunto nacional, lo que es comprensible dado que su base de poder y perspectivas de desarrollo político se encuentran ya sea en su representación social o en su región de origen. El resultado son intercambios donde representantes de regiones, más que de partidos, concretan coaliciones con otros representantes de intereses regionales, en detrimento de políticas propuestas por el poder nacional, el Poder Ejecutivo.

Dado que las coaliciones de las que hablamos tienden a priorizar intereses sociales, sectoriales o regionales, por sobre las identidades partidiarias o los intereses del Ejecutivo nacional, y que la lógica de representación partidaria sigue siendo la que se presenta como predominante en la forma de acceder a los escaños parlamentarios, es de esperar que esta contradicción evite expresarse públicamente. Por ello, lo que se observa es que este tipo de alianzas, en general no se expresan a través del voto negativo a las políticas propuestas por el Ejecutivo. Generalmente se plasman a través de un veto que se concreta por medio del congelamiento de una decisión. Esto es, desmantelando la política propuesta del Ejecutivo simplemente por omisión. Esta dinámica ofrece como ventaja para los representantes partidarios y aquellos sectores del partido oficialista que están frustrando la propuesta del Ejecutivo, evitar presentarse públicamente votando en contra de un Ejecutivo que usualmente se superpone con la conducción del partido político al que pertenecen. Por supuesto, este formato no implica que el mecanismo que se utiliza resulte menos eficiente para los objetivos de los actores que un voto mayoritario en contra de lo propuesto. Efectivamente, en estos procesos el Ejecutivo termina aprendiendo que tiene que negociar y hacer importantes variaciones en sus propuestas originales si efectivamente quiere alguna ley aprobada. ¿Qué es lo que nos ha enseñado esto para aquellos que seguimos los temas del Congreso? Hoy ya sabemos que si bien es importante el comportamiento en las votaciones, es clave el funcionamiento en comisiones, y clave también la negociación que se da a puertas cerradas para poder comprender cómo es que se da la dinámica de estos nuevos intercambios, que de nuevo quiero acentuar, no siguen una lógica oficialismo-oposición guiada por identidades partidarias. A esta altura del proceso democrático argentino, estamos en condiciones de afirmar que si la presidencia tiene alto poder en la Argentina, esto no quiere decir que el Congreso no haya pesado en la última década y media. El Congreso ha mostrado la capacidad de redefinir importantes estrategias diseñadas por el Ejecutivo. Lo que hoy sabemos es que el Congreso Argentino tuvo y tiene mucho más peso del que suponíamos cuando comenzaron los estudios desagregados de la dinámica política parlamentaria. En síntesis, podemos discutir el nivel de eficiencia que esto significa para el proceso de diseño e implementación de políticas públicas, pero efectivamente como institución de la democracia, el Congreso tuvo peso, y mayor al que suponíamos inicialmente, en la elaboración y veto de importantes políticas para el Ejecutivo. Es más, una parte significativa de este peso despliega un accionar que no sólo no responde a una lógica de alianzas y confrontaciones entre oficialismo y oposición, sino que la contradice.

El Congreso, por otra parte, muestra legisladores sin mayor estabilidad, lo que afecta seriamente su capacidad de especialización temática y, por ende, su eficiencia como tomadores de decisiones públicas. El determinante principal de la posibilidad de reelección en la Cámara de Diputados no es el votante sino la maquinaria partidaria que controla la confección de las listas de candidatos. La rotación de legisladores que muestra la democracia argentina es una de las más altas del mundo (sólo el 20% de los Diputados logran mantenerse en el cargo por un segundo mandato), lo que desincentiva a los representantes políticos a realizar un mayor esfuerzo legislativo. Parece que cargos en cualquier nivel de los Ejecutivos (nacional, provincial o municipal) ofrecen claros y mayores retornos para una carrera política que la incierta apuesta a construir políticas desde el Congreso. Este fenómeno ilustra las complejidades de la estructura política argentina: como vimos antes, la tensión 

Ejecutivo/Legislativo muestra importantes elementos que no responden a una lógica partidaria, y esto a pesar del gran peso partidario en la selección de candidaturas y consecuente rotación de legisladores. La explicación de la aparente contradicción se encuentra en que los partidos políticos se han debilitado como maquinarias a nivel nacional, por lo que los decisores sobre candidaturas partidarias despliegan en su accionar una lógica más localista, permitiendo que el control político-partidario regional no contradiga la posibilidad de desafiar a sus congéneres partidarios a nivel nacional.

II.3. Tensiones dentro del Poder Ejecutivo

La tercera tensión tiene que ver con los choques, discrepancias, competencia y hasta contradicciones dentro del propio Poder Ejecutivo. Lo que esta tercera tensión tiene en común con la segunda, es que tampoco responde a cortes entre identidades partidarias como los característicos de la tensión oficialismo-oposición.

Estos conflictos o desajustes reconocen causas que son propias e ineludibles en toda estructura estatal. Sin embargo, en el caso argentino, las dimensiones del problema permiten preguntarse si el Ejecutivo es un poder desarticulado por su propia dinámica. Cada Ministerio cubre, por definición, temáticas que se resuelven en el marco de legislaciones distintas, por lo que actúa en un contexto de reglas de juego distintas. Cada Ministerio, además, opera en un espacio donde participan actores distintos. Esto es, los actores que confrontan o colaboran con las políticas educativas desde la sociedad civil son muy diversos en organización, intereses, ideología y capacidad de acción colectiva, a aquellos actores ligados a la política laboral, la económica o a los temas objeto del accionar del Ministerio de Desarrollo Social. Por fin, muchas veces los Ministerios implican especializaciones temáticas en tensión (en una situación de déficit fiscal, Economía versus las áreas sociales). 

Por un lado, entendemos que cada Ministerio se maneja en un contexto de juego político distinto (diversas prioridades, distintas reglas rectoras y de resolución de conflictos, diversos actores, diversas opciones y estructura costo/beneficio ligada a las opciones). Por otro lado, sabemos que los Ministerios son recursos de poder que se distribuyen entre los distintos grupos o líneas que participan del partido o la coalición gobernante. La combinación de estos dos elementos nos explica las razones por las que la experiencia de la democracia argentina nos muestra un altísimo nivel no ya de descoordinación entre las áreas del Ejecutivo, sino muchas veces tensiones que van desde la abierta competencia al conflicto. 

La necesidad de coordinación a la que se hace referencia, implica, por ejemplo, que temáticas complejas como la pobreza o la salud materno-infantil por definición deben ser abordadas simultáneamente por tres, o cuatro áreas del Ejecutivo. Estas áreas en general, no solamente no colaboran sino que compiten activamente unas contra otras. La colaboración tiende a ser percibida por estas distintas estructuras como una pérdida de poder, porque en realidad lo es: la coordinación implica cierta pérdida de autonomía a favor de una acción colectiva más eficiente. Desde este punto de vista es que no existen mayores incentivos en la estructura institucional del Estado Argentino para que se genere una colaboración más eficientemente entre las diversas áreas del Ejecutivo. Recordemos algunos de los “Boca-River” tradicionales de los gabinetes argentinos. Por supuesto la tensión entre Economía y los Ministerios ligados a la política social. Pero también entre los propios Ministerios que tienen que ver con políticas sociales las tensiones son permanentes: Trabajo, Salud, Educación y Desarrollo Social históricamente no han colaborado y, en su competencia y lucha por recursos, hasta se han “copiado” programas que operan sobre la misma población objetivo en las mismas regiones.

Lo que el análisis político hoy nos muestra es que los problemas de acción colectiva dentro del Ejecutivo no sólo son estratégicos para la capacidad de gobierno, sino que sus causas no admiten soluciones basadas en “estilos de gestión” o relaciones personales. Estos elementos sin duda juegan un papel, pero la problemática de fondo es estructural y demanda reformas institucionales que redefinan en un primer momento, la estructura de incentivos que enfrentan los tomadores de decisiones y las burocracias de los Ministerios para, en un segundo momento, esperar que se produzca un cambio de la cultura organizacional del Ejecutivo y sus Ministerios. Aunque estas reflexiones se centraron en las propiedades del Ejecutivo nacional, considero que serían perfectamente aplicables como diagnóstico del funcionamiento y los problemas de los Ejecutivos provinciales y municipales.

II.4. Las tres tensiones como un juego de juegos

Pensar la capacidad o los problemas que enfrenta el Estado Argentino y los gobiernos democráticos, más allá de su signo partidario, es pensar estas complicaciones como tensiones que esconden tres distintos juegos, tres problemas de acción colectiva.

Oficialismo/oposición por un lado es el más reconocido, es el que se propone resolver con políticas de estado cuyo objetivo es superar las tensiones partidarias a través de la generación de consensos sobre metas y cursos de acción de largo plazo. El problema se complica cuando reconocemos que la tensión Nación-intereses sectoriales y Nación-intereses regionales expresados en el Congreso, así como las tensiones características del propio Ejecutivo, son tensiones que no responden a una lógica de lucha política entre partidos. En consecuencia, estas dos últimas son tensiones no resolubles desde los acuerdos interpartidarios que apuntan a políticas de Estado sino desde reformas institucionales que reflejen acuerdos entre actores e intereses intrapartidarios, extrapartidarios, nacionales y regionales.

Las tensiones, estos tres problemas de acción colectiva están, lo que se llama en Teoría de los Juegos, anidados, interactúan, están interconectados. Los actores y gobiernos coparticipan en los tres juegos simultáneamente. ¿Cuál es el riesgo que enfrentan, entonces, reformas que apunten a fortalecer la capacidad de diseño e implementación de políticas públicas en la Argentina? El riesgo es no reconocer la relevancia de la segunda y tercera tensión, y de forma algo simplista, suponer que resolviendo la tensión Oficialismo/oposición se tendrá un gran impacto sobre la gestión gubernamental. En definitiva, el riesgo es avanzar en la resolución del problema ligado a una de estas tensiones y, sin embargo, a poco de caminar sorprenderse al constatar que las otras áreas de tensión siguen frustrando la capacidad de gestión eficiente por parte del Estado.

¿Cuál es el gran desafío? Poder alcanzar un nivel de coordinación, hasta de recomposición de poder estatal nacional, que asegure una generación de políticas y gestión pública de mayor eficiencia. En algún sentido, se habla de recomponer la capacidad de gestión estatal sin que esto redunde en autoritarismo. La democracia argentina en este contexto de altísima estabilidad, lo que hoy tiene en juego es una recomposición institucional que la pueda volver más eficiente y legítima. Y esto depende de una reforma institucional que reconozca la especificidad e interacción de estos distintos tipos de tensiones.

II.5. Una reflexión final

Las voces que demandan una reforma política se focalizan en gran parte en la dinámica partidario-electoral. Si bien esto es correcto y deseable, suena incompleta si no se articulan las acciones sobre los sistemas partidario y electoral con la dinámica de los poderes de gobierno en los que, a la larga, los partidos despliegan su capacidad de representación y gobierno. Como ya se dijo más arriba, partidos, elecciones y poderes de gobierno son piezas de una misma estructura que actúa, primero seleccionando representantes/decisores, segundo, tomando decisiones públicas y, tercero, implementándolas. Por ello es que la reforma política debe pensar también la dinámica interna del Ejecutivo y la del Legislativo, así como los mecanismos de articulación entre estos poderes. La dirección de la reforma debe incorporar, sin duda, futuras acciones tendientes a: 1) mejorar los mecanismos de evaluación y negociación que permitan diferenciar las temáticas resolubles por medio de la competencia política de aquellas que demandan políticas de Estado; 2) mejorar la capacidad de trabajo intersectorial dentro del Ejecutivo (coordinación y acción conjunta interministerial más que competencia); 3) una mayor especialización, como consecuencia de una mayor estabilidad, de los representantes en el Congreso; 4) fortalecer la capacidad del Estado nacional frente a intereses sociales y regionales.

Buscar en diálogo con otros estructuras que estén en función del bien común

 En la tercer sesión de la Cátedra la presentación estuvo a cargo del Pastor Federico Schäffer, presidente de la Iglesia Evangélica del Río de la Plata. 

Los temas relacionados con la responsabilidad social, ciudadana o política y empresarial que nos vienen ocupando en estas sesiones, son temas de la ética. Y la ética, como cristiano protestante, se basa en la demanda divina expresada por nuestro señor Jesucristo y que reza así: “Amarás al Señor, tu Dios, con todo tu corazón, con toda tu alma, con toda tu mente”. Y la otra que es semejante a ésa: “Amarás a tu prójimo como a tí mismo”. Pero esta demanda es una actualización de la ya propuesta en la Biblia hebraica, en el Antiguo Testamento, por lo que me atrevo a decir que compartimos este principio con todas las opciones de fe que hacen de este Libro la base de sus creencias. Llevado este principio a la práctica, implica sacarme a mi del centro de mis preocupaciones y enfocar todas ellas en el otro. Jesús puede radicalizar esta postura llevándola al extremo de exigir el amor hasta a los enemigos, y decir también: no hay mayor amor que el de entregar la propia vida en favor del otro. 

Este trasfondo me hace responsable por la vida de otras personas con las que comparto la existencia en este mundo. Jesús no ve solo al individuo, sino concibe una comunidad en la que unos se comprometen para con los otros en amor y respeto fraterno. Esto no es un programa político, pero si la visión de un principio que debe ser llevado a la practica aquí y ahora en el mundo real de todos los días. No se trata de una utopía puramente espiritual que mueve nuestras mentes y corazones en momentos de recogimiento los días de guardar.

Esta radical preocupación por el otro y por el conjunto de otros me apela por lo menos a no hacer nada que pueda dañar la vida del otro, por lo menos a no hacer nada que no quiero que otros hagan para conmigo. Y por lo demás, como lo recalcaría el reformador Martín Lutero, hacer todo lo posible para fomentar y favorecer la vida del otro y de los otros. Y esta preocupación por mis semejantes tiene como consecuencia que yo también tenga que estar dispuesto a resignar algo, o tal vez mucho, de mis propias apetencias. Dicho en otras palabras: yo no soy una persona que tiene solamente derechos a justicia, seguridad, alimentación, vestido, vivienda, educación, que otros me tienen que garantizar, sino que tengo la obligación de brindar esas mismas cosas a los demás. Es decir, como cristiano tengo responsabilidades y mi actuar debería ser un servicio al otro y a la comunidad y esto sin importar si el otro es blanco o negro, argentino o chileno, judío o islamita, mujer o varón, joven o anciano. En fin, como cristiano tengo responsabilidades para con el todo de la sociedad y esto desde cualquier posición que en ella ocupe, sea obrero o empresario, maestro o intendente, médico, jubilado o padre de familia.

Obviamente las responsabilidades serán más sencillas o más complejas según el nivel de referencia. Pero no hay ámbitos vacíos en los que puedo escapar de la responsabilidad por el bien de los demás. Porque esta responsabilidad, que nace de adentro de mi persona por propia convicción y conciencia, siempre irá más allá de lo que exige la ley, cubrirá incluso los vacíos legales y me exigirá en determinadas ocasiones incluso a luchar por el perfeccionamiento de las leyes o el cambio de las costumbres y de los hábitos. 

Puede ser, por ejemplo, que la ley me permita como profesional obtener determinados honorarios en un cargo público, pero que en función de mi preocupación por los demás deba renunciar a parte de ellos. La preocupación por los demás y la consecuente búsqueda por el bien común, de por sí me pide involucrarme en un proceso de aprendizaje, en un ensayo práctico, cotidiano; me pide generar un hábito ético. Esto no se logra de un día para el otro; es realmente necesario un ensayo cotidiano. 

En una sociedad cada vez más estructurada y compleja, demandará asimismo de mí que busque, y ya no solo sino en diálogo y en conjunto con los otros, que las estructuras de ella estén en función del bien común, ya sean las políticas económicas que tengan que ver con la producción o el comercio, con la prevención de la salud o con la educación y formación de nuestros jóvenes, con la seguridad o con la justicia. 

En virtud de todo esto no me pueden y no nos pueden ser indiferentes, asuntos como la guerra, la deuda externa y sus consecuencias para la sociedad, la desocupación, el hambre, las desmedidas luchas por el poder, el funcionamiento de la justicia, la búsqueda de un adecuado sistema de previsión para la vejez, o incluso, si es más conveniente un mercado común regional, o un mercado común continental. 

Todo debe ser probado a la luz de si favorece o daña a todos los demás, a todas las personas de un pueblo o incluso a todos los pueblos. El cristiano protestante no busca que las leyes de un país se adecuen perfectamente a su doctrina de fe, sino que éstas esencialmente sirvan para una convivencia pacífica y razonable de toda la sociedad, y favorezcan la vida de todos sus individuos como una sociedad en la que las estructuras estén al servicio de las personas y no al revés. En esa búsqueda estamos todos los que intervenimos en este Foro Ecuménico Social. Por eso me congratulo de poder formar parte de él y agradezco a todos los que están brindando parte de su tiempo y de sus conocimientos para que sus objetivos prosperen. 

El tema de la corrupción está mucho en los discursos pero poco en la práctica

El analista Rosendo Fraga afirmó que la brecha entre el debate y la acción no es algo que empieza en los últimos años sino que tiene que ver con la cultura y registra una larga historia en la Argentina. En esta página está su ponencia en la Cátedra del Foro.

Más que en un aspecto teórico me voy a centrar en la faz táctica de lo que podríamos llamar ética, política y sociedad civil, como un triángulo. Primero quiero plantear cuánto del pensamiento de Machiavello influyó en la ética política del mundo occidental. Es decir, que el político occidental desde el siglo 16 lea a Machiavello como autor de su libro de cabecera tiene muchísimo que ver con la confusión que impera. Con esto no quiero decir que los reyes del Medioevo fueran más éticos que los del iluminismo o los gobernantes democráticos del siglo 20. Pero peor es evidentemente toda esa admiración por Machiavello que siempre han profesado los líderes políticos occidentales. De allí en más parece en alguna medida que el político separa, muchas veces, lo que es la ética en términos generales y lo que es la ética en términos prácticos, concretos.

Segundo, el político se autoconvence de que la mejor forma de que se concrete el bien común es que llegue al poder, mantenga el poder o retorne al poder. Y esto es un convencimiento psicológico genuino en el político con aspiraciones al liderazgo presidencial, admitiendo que este no es un problema solamente local. El político, al no poder tener reconocimiento público en general, le da mucha más prioridad a lo que son aspiraciones de beneficio personal. Es un autoconvencimiento muy fuerte. Y esto combinado con la teoría del mal menor, en gran medida de raíz maquiavélica, lo que muchas veces a nosotros nos puede parecer un conflicto ético, el político lo resuelve individualmente.

Ahora se observa que en esta discusión hay un divorcio o un conflicto entre la ética y la política en términos prácticos. En términos teóricos no es un tema nuevo.

Di un ejemplo de la influencia maquiavélica en el pensamiento político occidental para marcar que este no es un problema que empieza en este momento. Pero tengo que reconocer que cuando a un país como la Argentina uno lo pone en una performance de lo que Argentina fue y es, evidentemente vemos una crisis de representatividad.

Son fenómenos universales pero en la Argentina es un país que si se mira en una perspectiva desde hace 60 o 70 años claramente tiene un retroceso, viendo el promedio de América Latina, muy marcado.

Básicamente lo que nos está pasando en este momento es que hay un divorcio muy fuerte en lo que es el discurso de la sociedad hacia la política, y la práctica de la política. Y subrayo el discurso de la sociedad hacia la política. La ética, el tema de la corrupción, de la honestidad, está constantemente en los discursos, pero está muy pocas veces en la práctica de la política. Creo que hay un problema que no tiene que ver con la ética sino con la incapacidad de trasladar los valores éticos a la realidad concreta.

En los años ’20, con el gobierno de Alvear, el momento de apogeo argentino, nosotros usábamos una política que hoy llamaríamos de marketing directo, en el sentido que invitábamos a los intelectuales del mercado de Europa a que vengan a conocer el país estrella, el país suceso que era la Argentina. Se los invitaba formalmente a dar conferencias en el Instituto Popular de Conferencias del diario La Prensa, estaban un mes en Buenos Aires, viajaban a Córdoba, etc. En 1926 trajimos a Albert Einstein, descubridor de la física nuclear, a estar un mes y medio en la Argentina. Y cuando Einstein termina su visita se le preguntó qué le pareció el país. El lo sintetiza en este concepto: Lo que más me sorprende de la Argentina es cómo un país tan desorganizado ha logrado ser tan exitoso. En el ‘23 en el mismo programa lo trajimos a José Ortega y Gasset y dice: La Argentina es un país culturalmente brillante, los diarios de Buenos Aires son mejores que los europeos, la conversación de los argentinos es verdaderamente de primer nivel, pero esta gente tiene un problema y es que fracasa cuando tiene que resolver problemas concretos.

¿Porqué marco esto? Porque en los años ’20, de la “Belle Epoque Argentina”, en el apogeo, dos intelectuales europeos, muy inteligentes, uno ingeniero físico alemán judío, dice: lo raro de esta gente es cómo logra éxito siendo tan desorganizados, y otro, filósofo, sociólogo español, que es católico, dice: esta gente falla en hacer. Cada uno desde su principio estaba marcando el mismo punto en esta cuestión.

Esta brecha entre el debate y la acción, entre la idea, la propuesta y la acción, no es algo que empieza en los últimos cinco, seis, siete años. Tiene que ver con la cultura, la historia, en parte la antropología nuestra, que siempre muestra un fenomenal “gap” entre la idea y la acción.

Doy algunos ejemplos de la cultura política, de cómo esta brecha claramente se plantea tres años atrás en diciembre del 2000. La Argentina se encontraba en una fuerte crisis política, a raíz de las denuncias de los supuestos sobornos en el Senado y entonces el vicepresidente Alvarez asumía una posición de cuestionamiento a todo este sistema de práctica política corrupta. A principios de octubre el vicepresidente renunció. Alvarez dijo que lo que más le dolió fue la soledad en la cual se sintió en ese momento. Dejemos las simpatías políticas a un costado porque es otro punto. La Argentina tuvo una oportunidad de haber producido una renovación de hábitos, de sistemas. Sin embargo al momento de concretarse, de pasar a la acción, y no solo desde el punto de vista de la política, sino también de los intelectuales, los medios, las ONG, la sociedad civil en su conjunto, lo que se produjo fue un gran vacío y una gran soledad. Básicamente se mantuvo el sistema político tradicional.

En septiembre del 2003 dos de cada tres argentinos se sentían identificados con la frase “que se vayan todos”. Tuvimos elecciones y, con alguna excepción, en casi todo el país ganó el que estaba ejerciendo el poder. Allí encontramos la brecha de la que hablábamos. Eso tiene más explicaciones, pero lo que quiero marcar es que una sociedad que parece reclamar un profundo cambio de la política en su forma, en sus valores, en su mecánica, no lo hace al momento de votar. Alguien podrá explicar esto diciendo que al aparato no se le puede ganar. Yo digo que esto es así pero no tanto. 

Doy un ejemplo muy concreto de la política: el gobernador Solá es electo por el 42 % de votos en la provincia de Buenos Aires y obtiene un triunfo aplastante con una ventaja de 30 puntos más que el que lo seguía. Hilda Duhalde en la lista de candidatos a diputados saca el 40 % de los votos. Con ese mismo porcentaje del aparato justicialista bonaerense, el peronismo en el ‘97 pierde en forma aplastante las elecciones en la provincia de Buenos Aires cuando Fernández Meijide sacó 46% e Hilda Duhalde 42 %. Este es el punto: 42 % fue en el 2003 un triunfo aplastante por 30 puntos de diferencia en la provincia de Buenos Aires y parece un aparato político inevitable. Seis años atrás, ese mismo porcentaje era una derrota catastrófica porque enfrente había una coalición, generada por la alianza, con candidatos “eficaces” para lo que la sociedad representaba en ese momento. Por eso explicar exclusivamente este problema de la política por el “aparato” puede ser un poco simplista, y a veces puede ser una forma de transferir la incapacidad de modificar la política, o situaciones que no podemos manejar, en las que no podemos influir. ¿Qué es lo que hace que un 42 % sea una derrota catastrófica hace seis años, y hoy un 42 % sea un triunfo arrasador? Que hace 6 años había una alternativa política válida en ese momento, representativa de lo que la sociedad civil quería, y hoy no hay básicamente nada.

Si en el país ganó quien estaba gobernando, no se puede desconocer el peso del aparato, y que el gobierno aparte tenga una ventaja importante para ganar una elección. Pero también es cierto que no era una elección absolutamente imposible de revertir si en la sociedad política se generaba una alternativa.

Hay otro tema concreto que marca un gran conflicto entre la ética y la política. En la Argentina hay una frase, que además se dice abierta y públicamente: el que no tiene 70.000 fiscales no puede ganar una elección nacional. Con esto reconocemos que en la política práctica, operativa, tenemos una serie de mecanismos que no digo que van a torcer absolutamente la voluntad popular, pero en la realidad terminan generando condicionantes. Manejar o no esta cuestión significa a lo mejor tres o cuatro puntos en una elección. Y cuando se trata de diferencias de dos, tres, cuatro o cinco puntos esto define una elección.

Hemos tenido una oportunidad muy concreta de terminar con esto y a nadie le importó, con el voto electrónico. No digo que esa sea una solución a todos los problemas del clientelismo político, las corruptelas, etc, pero es algo que mejora sustancialmente la calidad del ejercicio. Por lo menos se termina con el hecho de que hacen falta 70 mil fiscales o no se puede ganar una elección.

En Brasil todos votan en forma electrónica. La elección de Lula fue en todo el país con voto electrónico y Paraguay ya lo utiliza para todo su patrón electoral urbano con tecnología y software brasileño. En la Argentina dicen que no se puede usar porque es muy complejo. El gobernador Solá se propuso hacer una experiencia reducida en siete partidos del interior de la provincia, en la zona rural, que en su conjunto representaban el 7 % del padrón electoral de esa provincia, un avance pero que en realidad no afectaba sustancialmente los intereses. Para eso se necesitaba que la legislatura provincial y la Cámara de Diputados de la Nación hicieran modificaciones en la legislación electoral. Vino el presidente de la Corte Suprema de Brasil y firmó un convenio para dar toda la asistencia brasileña como lo habían hecho en Paraguay. La legislatura provincial terminó modificando la legislación para permitir la experiencia en los siete partidos, pero no se logró que la Cámara de Diputados de la Nación lo aprobara. O sea que en un momento en que la reforma de la política, la mejora de la calidad, estaba constantemente en los discursos, cuando se trató de resolver algo concreto, movilizarse para algo, la misma sociedad civil apareció en un silencio absoluto. ¿En qué terminó? Que en los siete partidos la experiencia fue mínima: se hizo solo para los extranjeros que votan solo cargos municipales.

Los defectos de la política, y la brecha entre la política y la ética, la conocemos, pero tenemos que plantearnos cuál es nuestro papel frente a esto, una visión autocrítica, y esto vale para el empresariado, las ONG, los intelectuales, los periodistas, y me incluyo en lo que me corresponde a mí también. Estamos constantemente con el discurso de mejorar la ética, la calidad, pero el punto es cuándo se irá a los problemas concretos. Es lo que vimos en los ejemplos. Los resultados son ineficaces, más allá de las intenciones. Creo que tenemos un gran déficit en la sociedad civil, muy predispuesta al discurso, pero muy poco dispuesta a la acción concreta cuando se plantean oportunidades de poder hacer algo específico para mejorar la calidad de la política

El rol de las ONGs en el proceso de cambio 

Sergio Berensztein, profesor de la Universidad Torcuato Di Tella, (en la foto con Jean-Yves Calvez) se refirió al papel que deberían tener las organizaciones no gubernamentales

en la transformación que se busca en la Argentina. En esta página damos a conocer su ponencia.

No parto del conocimiento académico del tema, ya que yo no soy especialista en sociedad civil ni en organismos no gubernamentales, pero trato de participar en algunas organizaciones y básicamente las ideas de esta presentación parten de una reflexión bastante crítica y de pensar problemas más generales a partir de la experiencia que tuve en estos dos o tres años. En primer lugar me referiré a algunos conceptos muy sencillos sobre el papel de los organismos no gubernamentales de la sociedad civil en un país democrático. 

En segundo lugar quiero compartir con ustedes algunas ideas muy sencillas acerca de qué involucran los procesos de transformación macro como los que estamos aquí pensando entre todos. Convengamos que se trata de procesos macrohistóricos complejos, claramente de larga duración, y esto naturalmente a esta altura del desarrollo de la sociedad occidental implica tener un grado bastante alto de realismo y una visión moderada, porque se trata de procesos reversibles, no lineales. De modo tal que para evitar frustaciones tempranas es muy importante tener idea de cuáles son los objetivos de corto, mediano y largo plazo que uno puede plantearse. 

Finalmente voy a reflexionar muy brevemente sobre el papel de las ONGs como motores del cambio, tema que se me ha pedido. En este sentido hay algunas cuestiones más conceptuales y otros ejemplos muy interesantes en estos últimos años en este país, que puede ser una excusa para tal vez pensar mecanismos específicos y concretos, potencialmente muy efectivos, para que las ONGs se transformen en motores de cambio en un proceso complejo, global, de transformación, como estamos aquí discutiendo. Entonces comenzaré por estos conceptos.

En nuestras sociedades, que experimentan profundos déficits de desarrollo institucional y serios problemas de gobernabilidad, a esto se refirió sobre todo Eusebio Mujal León, las ONGs, la sociedad civil, pueden tener un impacto relativamente limitado en la medida que se ocupen exclusivamente de los objetivos por los cuales fueron conformadas, y actuando individualmente. Si lo macro no está bien definido y no funciona bien, a lo sumo las ONGs pueden tener un rol, un impacto marginal. Si se trata más aun de sociedades muy desiguales, es probable que las ONGs puedan distorsionar la agenda de gobierno, priorizando cuestiones que no son necesariamente relevantes en términos del interés general. Les cuento un ejemplo muy sencillo en una provincia muy pobre del interior del país: gracias a la donación de productores locales se logró que algunas escuelas comenzaran a dar productos derivados de la soja como alimentos complementarios de la dieta de chicos con muchos problemas nutricionales. Sin embargo una ONG local, muy inserta en un movimiento de base campesino financiada por fondos externos, empezó a hacer una campaña en contra de los cultivos transgénicos, por lo cual estas escuelas dejaron de dar los derivados de la soja con consecuencias enormes para el desarrollo de esos chicos. Es un claro ejemplo de que si falta una política nacional de nutrición, si faltan criterios establecidos, controlados, en cuanto a la nutrición de los chicos, y se deja todo a la buenísima voluntad de los productores locales, a la iniciativa de algunos líderes, incluso de los maestros que son héroes, se corren estos riesgos.

La potencialidad transformadora de las ONGs reside en su capacidad para construir redes y potenciar sinergias de manera cooperativa con otros actores económicos, políticos y sociales. Por algún motivo, básicamente por la crisis de legitimidad a la que se refirió Eusebio Mujal, hay una enorme esperanza puesta en las ONGs, en la sociedad civil, lo cual no está mal, todo lo contrario. Pero la sociedad civil se mira a sí misma y piensa que las soluciones a los problemas importantes que estamos discutiendo aquí pueden salir exclusivamente de la sociedad civil y eso en mi opinión es un gran error.

Voy a dar una definición muy aceptada de democracia, propuesta por un autor inglés, David Held, y básicamente se ponen de manifiesto algunos elementos que no debemos olvidar, justamente para pensar desde la sociedad civil en una sociedad democrática. En primer lugar los individuos tienen que ser libres e iguales, en segundo lugar tiene que haber esquemas institucionales que crean y limitan las oportunidades de los individuos, y finalmente tiene que estar asegurado el principio de autonomía y de respeto a los demás. No existe una posibilidad siquiera de sociedad democrática, de individuos libres e iguales, sin instituciones. Robert Dalh, un famoso politólogo americano nos brinda esta definición de poliarquía: en definitiva el poder tiene que estar dividido lo suficiente para que -aun en un contexto donde hay reglas de juego más o menos claras- no haya predominio de algunos poderosos. Dahl propone principios y esas condiciones son necesarias pero no suficientes para que haya una sociedad democrática, aun si en la mayoría de nuestros países, sobre todo en la Argentina, muchas de estas condiciones no se cumplen totalmente.

En particular, la existencia de fuentes de comunicación alternativas. Ni siquiera el Estado nos ayuda a obtener la información. Se sabe que es complejísimo extraer información confiable. Aparte por supuesto tenemos muchos problemas para tener elecciones libres y justas. Hay problemas de financiamiento, de organización, hay sospecha de corrupción en el manejo de los procedimientos electorales, y sobre todo no tenemos instituciones de gobierno que traduzcan en políticas las preferencias de los ciudadanos expresadas en el voto, sin poder agregarlas de otra manera, por ejemplo por el debate público, de la sociedad civil.

Hay un problema de incapacidad de las instituciones del Estado para finalmente responder a la demanda de los ciudadanos. Estas son, reitero, condiciones necesarias pero no suficientes para que exista una sociedad democrática.

Fíjense el grado de subdesarrollo institucional que impide que efectivamente podamos contar con las oportunidades transformadoras que todas las sociedades tienen, pero que están basadas -como se dijo acá- en reglas de juego. ¿Cuáles son esas reglas de juego? Hay lo que se denomina una infraestructura institucional básica, cosas muy importantes, mínimas, que una sociedad debe tener, efectivamente, para poder aprovecharse a sí misma y salir de esta situación de Estados fallidos o de ciclos largos de decadencia, como es el caso de la Argentina.

En primer lugar, por supuesto, tenemos que tener instituciones republicanas, que implican división de poderes, sistemas de frenos y contrapesos, que no haya ningún poder que esté hegemonizando a los otros. Es cierto, como dijo Eusebio Mujal antes, que el presidencialismo tiene la tentación de dominar a los otros poderes del Estado, pero esto no necesariamente tiene que ser así. Existen mecanismos específicos que logran por lo menos evitar este intento hegemónico que ciertamente concentra la presidencia. La Constitución, sobre toda la nuestra, da muchísimos recursos al presidencialismo, que tiene enorme poder y por eso genera la tentación de involucrarse en terrenos específicos de otros poderes. Obviamente tiene que haber instituciones específicamente democráticas: elecciones, partidos políticos, libertad de prensa y de expresión, mecanismos de deliberación que enriquezcan el debate público.

Generalmente mezclamos esto, pensamos que la democracia tiene que ver con la independencia de poderes y no es así. Esto lo marco porque sociedades como la mayoría de las europeas tuvieron una larga transición y generaron repúblicas mucho antes de tener sociedades realmente democráticas, es decir de ampliar la ciudadanía, y permitir que todos los ciudadanos voten. En cambio, en nuestros países, sobre todo en América Latina, hay una intención de avanzar en todos los campos al mismo tiempo, lograr independencia de los poderes, efectivamente avanzar en el terreno de las instituciones democráticas y también aumentar la eficacia, la eficiencia de los aparatos estatales. Todo junto al mismo tiempo implica obviamente un desafío aun mucho mayor.

¿Qué tiene que hacer el Estado? Básicamente brindar bienes públicos, que son la educación, salud, infraestructura, cuidado al medio ambiente, justicia. Son las cosas fundamentales que cualquier Estado tiene que lograr: tiene que producir, que garantizar la soberanía e integración territorial, y fundamentalmente que las reglas de juego establezcan horizontes temporales largos.

Recién se discutía el problema del sector privado justamente cuando cambian permanentemente las reglas de juego. Y no solamente el sector privado tiene problemas para planificar en el mediano y largo plazo, sino que también las familias, los individuos, cualquier institución, sufre por los mismos problemas.

Tiene que haber instituciones económicas que sirvan para generar y crear riqueza, fomentar la competencia, y para mejorar la distribución del ingreso. Todo esto forma parte de la infraestructura institucional básica que tiene que tener una sociedad para poder desarrollarse de manera sustentable.

La sociedad civil tiene un rol y es construir capital social. Debe generar, potenciar, la aparición de nuevos movimientos sociales, sobre todo aquellos orientados a identificar cuestiones que la sociedad piensa que son importantes pero que no tienen todavía la dimensión política, por cuestiones básicamente de dificultad para captar esa importancia o por otras cuestiones muy comunes en toda sociedad democrática. La sociedad puede en ese sentido contribuir en el debate público, dándole justamente trascendencia a cuestiones referidas a minorías, derechos de sectores marginados, defensa de valores culturales, etc, que todavía no tienen entidad política. Pueden, por el contrario, ser puestos en la agenda pública por los movimientos sociales.

Un ejemplo de esto es la cuestión ecológica. Hace cuarenta años no era una cuestión de Estado. Gracias a todos los movimientos verdes, sobre todo a un gran esfuerzo de los países centrales para poner esto en la agenda, hoy se enseña en todas las escuelas y los chicos repiten lo importante que es no tirar el papelito en la calle, etc, etc. Todo eso forma parte de un movimiento enorme, de un gran esfuerzo que empezó en la sociedad civil, se transformó en política pública y adquirió su jerarquía de política de Estado. Esto por supuesto genera mecanismos de control e incrementa el pluralismo que tiene que tener la sociedad, de modo tal que el rol de la sociedad civil es enorme. Es complementario de todo lo anterior, pero es indudablemente muy importante.

Finalmente tiene que haber instituciones culturales que fomenten la libre creación, distribución, circulación y consumo de bienes simbólicos (ideas, tradiciones, formas de vida, etc), cuestiones que son centrales para la calidad de vida de cualquier sociedad y aparte alimentan el debate público y contribuyen en definitiva a la generación de riqueza. Nadie puede esperar nada, ni ser imaginativo ni aprovechar las oportunidades si no ha tenido una formación completa, no solamente cuestiones técnicas sino fundamentalmente una visión humanista, compleja, del mundo.

Obviamente tenemos que ocuparnos de la sociedad civil, ese es mi rol aquí. Pero quería mostrar esto para que vean lo importante que es y al mismo tiempo lo limitada que puede ser la sociedad civil en un contexto democrático si efectivamente no hay un desarrollo institucional acorde a las demandas, a las necesidades de un país, de un mundo tan globalizado. Como decía Eusebio Mujal antes, se ponen de manifiesto las vulnerabilidades de nuestras sociedades justamente como consecuencia de la globalización. Son cosas que existían tal vez con la economía cerrada pero no estaban en forma tan manifiesta; con una economía abierta todo esto aparece expuesto de una manera mucho más contundente. ¿Qué ocurre con la sociedad civil en sociedades desintegradas? Bueno, si el Estado no sólo no produce bienes públicos suficientes, sino que promueve comportamientos rentísticos y predatorios de actores políticos, económicos y sociales, -el mundo de los Estados fallidos- entonces el sistema político se esclerotiza, carece de mecanismos de participación efectivos y prioriza objetivos minimalistas que postergan el desarrollo de aspectos estratégicos varias décadas. Esto tiene que ver con el marco institucional, con horizontes temporales de muy corto plazo, se postergan las decisiones realmente trascendentales desde el punto de vista del desarrollo sustentable. Al mismo tiempo el mercado se comporta de manera muy peculiar: el mercado se desarrolla concentrando ingresos, sin crear suficientes empleos en el sector formal (por el contrario, crece más en términos comparativos la economía informal), espiralizando entonces procesos de modernización segmentados social, étnica y/o territorialmente.

Entonces hay todo un conjunto de distorsiones que parten de este pecado original que es no tener un marco institucional adecuado. Estos círculos viciosos son muy complejos y son muy difíciles, obviamente porque hay pocos sectores que ganan demasiado y el esfuerzo que tiene hacer la sociedad para cambiar este equilibrio es realmente monumental. Tenemos entonces una sociedad cada vez mas fragmentada, que se torna más desigual, que aparece débil frente a los actores poderosos y con muchos problemas de coordinación, que se vuelve menos solidaria, porque aquí hay ciertamente manifestaciones individuales y algunos casos plurales de solidaridad, pero frente al drama general todo es poco, y predominan las estrategias de “salvación individual” (free riding) por sobre las colectivas. Se desperdician esfuerzos porque obviamente se tiende a privilegiar el interés individual, de la familia, de la empresa, de su propia institución, y se olvidan de lo que pasa en el contexto.

La metáfora de los barrios privados: uno puede tener algunos barrios privados pero efectivamente sale, de modo tal que es una especie de ficción que uno tiene algunas horas de sus vidas, y el resto vive realmente temeroso porque no puede hacer como si la sociedad no existiera. Entonces no es una solución contundente, sustentable, construir -sin ofensa a nadie que viva en un barrio cerrado- estas clases de comunidades. El dinero que gastamos para seguridad de nuestra familia, o individual, es enorme frente a lo que podríamos gastar pagando impuestos y teniendo Estados eficaces que se ocupen del problema. Es mucho más caro hacerlo individualmente; sin embargo como vemos que el Estado no lo hace tratamos de compensar eso con soluciones individuales.

Hace poco un colega de la universidad en un “paper” muy interesante mostró que cada vez que los sectores ricos de la sociedad ponen seguridad privada aumentan el problema de los pobres, en particular porque hay un desplazamiento de los eventuales criminales de las áreas ricas a las áreas pobres. Como son más seguros nuestros barrios se van a robar a los otros. Al mismo tiempo para compensar lo que robaban en una casa ahora tienen que robar más, suponiendo que tienen en mente un monto más o menos definido que quieren robar. De modo tal que tiene un efecto redistributivo terrible poner seguridad privada en nuestros barrios.

En fin, es un gran desquicio, es un gran círculo vicioso que pone de manifiesto estos enormes problemas de coordinación e información que hay en Estados desestructurados institucionalmente. Pero ¿qué puede hacer la sociedad civil? Tiene un rol, pero me temo que es muy marginal. Tal vez puede tener trascendencia a nivel micro o local, pero generalmente es irrelevante a nivel macro o nacional. Más aun, yo veo que hay oportunismo y luchas facciosas por el control de recursos, porque todas las organizaciones tienen necesidad de tener alguna oficina, un teléfono, alguna secretaria, los gastos típicos de estructura tienden a una lucha enorme para sobrevivir y muchas veces se priorizan este tipo de pugnas sobre intereses que supuestamente la sociedad civil o las ONG en particular deberían defender.

Hay también riesgos de manipulación por parte de actores políticos y económicos que buscan reconocimiento, mejorar su reputación, o por problemas de relaciones públicas. Esto ha pasado sobre todo en la última época, especialmente por la existencia de financiamiento que facilitaban a algunas ONG y hubo una proliferación de organismos. Muchas de ellas eran, para decirlo en una manera un poco metafórica, unidades básicas camufladas. Era más fácil desviar recursos hacia las ONGs que hacerlo por los mecanismos tradicionales de la vida política. Y esto entonces pone de manifiesto serios problemas de gerenciamiento y de asimetrías de recursos financieros y organizativos. Esto quiere decir que las mejores organizaciones, las que están mejor gerenciadas, tienen más capacidad para captar recursos. Esos temas entonces tienen mayor trascendencia, versus otros que por problemas de gerenciamiento y coordinación no logran estado público. Esto entonces en un contexto de ONGs que actúan individualmente, que son importantes, pero que no hacen la diferencia de manera sustentable a largo plazo.

Dejo este tema, que voy a retomar al final. Veamos qué significan estos macro procesos de transformación como el que todos queremos que el país protagonice en el corto plazo, las dinámicas del cambio institucional. La literatura conocida pone de manifiesto que son procesos complejos y de larga duración. Se trata de procesos donde hay una serie de crisis si la sociedad no toma conciencia de la necesidad de transformarse. Las crisis suelen representar excelentes oportunidades pero también obviamente son momentos de mucha incertidumbre, con problemas para definir claramente cuáles son los objetivos. No son momentos ideales si uno tuviera que pensar cuál es el momento ideal para transformarse. Por supuesto uno quiere tener tranquilidad, quiere tener la posibilidad de testear distintos modelos. En general las sociedades no tienen esa posibilidad y tienen que hacerlo sobre la marcha.

¿Cuáles son los actores de estos cambios? Bueno esto obviamente cambia según los procesos históricos, el contexto específico, pero cuando uno analiza los grandes procesos de transformación cultural obviamente lo que se ve es que no hay un solo actor, hay coaliciones de actores. Nadie solo, individualmente, por más capacidad que tenga, por mas visión del mundo, etc, puede hacer nada sobre las dimensiones que estamos buscando.

En realidad lo que hace falta son coaliciones muy amplias, con participación de actores políticos, el sector privado, ONGs y la comunidad internacional. No vivimos en un mundo aislado sino en un mundo cada vez más interdependiente, por lo que esta categoría de cambio requiere mucha información. Mucho de lo que necesitamos en realidad ya existe, y lo que hay que buscar son mecanismos para poder transmitir esa experiencia de los países, que son unos treinta y pico, a las sociedades que la necesitan. Pero no es que hay caminos ya marcados, lo cual no implica que hay que repetir automáticamente lo que ya existe pero sí tener por lo menos en mente los criterios utilizados por otros países para salvar los mismos problemas que tenemos nosotros, como al menos un parámetro de medida, un umbral hacia donde queremos llegar. En ese sentido creo que la comunidad internacional, que ha hecho un enorme esfuerzo de cooperación por lo menos desde la segunda posguerra en adelante, con resultados todavía en mi opinión bastante magros, tienen la oportunidad efectivamente de contribuir a que otros países y en particular la Argentina pueda efectivamente superar estos umbrales tan bajos de calidad institucional.

En estos procesos tan complejos y largos no hay atajos. Si alguien dice que tiene la solución, o que tiene el mecanismo, que en “x” cantidad de años o lo que fuera vamos a estar mejor, seguramente está mintiendo. No son procesos lineales, no hay magia, básicamente se trata de construir mecanismos de manera democrática teniendo en cuenta en cuenta a los principales actores, lo cual no implica los actores más poderosos, pero ciertamente esos actores de poder tienen que estar involucrados, o -si no- no sirve.

Si hay algún indicio positivo de que todo sale bien es que todos resignamos algo. Para decir, de una reunión todos tienen que salir con una cara no ideal; si hay alguno que está demasiado contento, quiere decir que la cosa no funciona. Así son las sociedades democráticas: todos tenemos que perder algo.

¿Qué pueden hacer las ONGS en este contexto de gran transformación? Veamos algunos casos de nuestro país que muestran que esto no es imposible. Primer ejemplo: el Diálogo Argentino. En medio de la crisis, donde muchos dudábamos que nuestro país no tenía otro destino que el de la guerra civil, apareció una experiencia que no fue perfecta pero que involucró a una cantidad enorme de actores que en medio del desastre intentó sentarse a dialogar. En muchos casos no se logró, pero de ahí salió por lo menos el Plan Jefes y Jefas de Hogar, que no es perfecto pero que evitó un derramamiento de sangre. Y esto fue algo plural, fue algo abierto. Hubo por supuesto intencionalidad política, hubo resultados no deseados, pero sin embargo esto implica un esfuerzo de abrir el diálogo a la sociedad. No es algo menor y es algo que sigue incluso en estos días, ahora con una perspectiva mucho más amplia desde el punto de las organizaciones que la integran. Originalmente fue impulsado por la Iglesia Católica, el Gobierno, y contó con la ayuda técnica de las Naciones Unidas, pero ahora ya es parte de la sociedad civil, tiene la participación de todos los credos e involucra a un número enorme de organismos no gubernamentales a nivel nacional, no solo en la ciudad en Buenos Aires.

Otro ejemplo de trabajo en red, cooperativo, de organismos no gubernamentales, fueron Las Leyes de Mayo, que fue un paquete de reformas políticas que se presentó en mayo del 2002, donde unas 12 o 14 ONG se pusieron de acuerdo y elaboraron una agenda en común. Esto influyó en la reforma política que adoptó el Diálogo Argentino, y está sirviendo ahora como referencia a otros proyectos de reforma que incluso está debatiendo el actual gobierno.

El proyecto “El hambre más urgente” fue fruto también de la cooperación de distintos actores, un periódico, algún periodista, grupos de la sociedad civil, se juntaron e intentaron poner al Congreso a trabajar, nada menos con una iniciativa popular que es un mecanismo que está contemplado en la Constitución a partir de la reforma del ’94, y que ciertamente terminó constituyéndose como política pública. El país miraba cómo los chicos morían de hambre y no hacía nada al respecto. Desde la sociedad civil salió este proyecto que hoy es política pública.

El documento “Una Corte para la Democracia (I y II)” sirvió para el decreto 222 del actual gobierno, que reglamenta la selección de los jueces de la Corte Suprema. Antes el presidente mandaba candidatos al Congreso y el Senado votaba. Ahora hay todo un proceso que permite que la sociedad se exprese, opine para bien, para mal, de los candidatos que el presidente envía al Congreso y esto genera un debate público realmente muy interesante, polémico, como pasó en el caso del juez Zaffaroni, pero pone de manifiesto que la sociedad es diversa, que piensa distinto, que tiene opiniones en algunos casos muy polémicas y lo mejor es expresarlo. Ese decreto surgió también del trabajo conjunto de distintas organizaciones de la sociedad civil. Cuando escribieron ese documento el año pasado nadie pensó que se iba a transformar en política, y sin embargo tuvo ese impacto.

Actualmente se trabaja en la aprobación de la Ley de Libre Acceso a la Información, que es una ley fundamental para controlar justamente al Estado, y para que el Estado esté obligado a brindar a los ciudadanos información sobre actos muy relevantes. Es una ley que tuvo enorme importancia para el control del Poder Ejecutivo por parte de los ciudadanos, sobre todo en Estados Unidos, que limita la discrecionalidad que tiene el presidente, que tienen los regímenes presidenciales en general.

Se formó una alianza de ONGs que han hecho un lobby enorme, sobre todo en la Cámara de Diputados, para lograr la media sanción. Ahora están trabajando en la Cámara de Senadores para lograr lo mismo. Es una ley fundamental; tiene enorme importancia para la calidad institucional y también es el resultado de la interacción cooperativa de organismos no gubernamentales, identificando a actores dentro del Congreso que estaban de acuerdo con esta ley, que fueron los que impulsaron la sanción.

Hay cooperación no solo dentro de la sociedad civil sino entre la sociedad civil y el sistema político. No todo el sistema político debe ser desplazado; hay actores que valen la pena, que simplemente necesitan el contexto para demostrar que pueden funcionar de manera distinta. El caso que vimos de los políticos que formaban parte del viejo orden comunista y de pronto se transforman en líderes pro-occidentales es muy interesante. Cuando cambian las reglas de juego, las internas e internacionales, por supuesto los políticos se adaptan. Lo que hay que hacer es justamente ofrecer la oportunidad para que puedan actuar en función del interés general y no del interés individual. Putin no es muy diferente del que era hace 20 años cuando trabajaba para la KGB seguramente.

Actualmente se está discutiendo un proyecto que se llama Reforma Política Ya! donde 22 organizaciones de la sociedad civil fijaron una agenda un poco más minimalista que el de las Leyes de Mayo, pero con la suerte de contar con mucho apoyo mediático, y mucho apoyo de referentes importantes, deportistas, actores de la sociedad civil que van a ser voceros de esa transformación. Intentan poner en la agenda pública otra vez la necesidad de que cambie la red de juego político, de que haya reformas institucionales. Estos son casos muy puntuales pero ponen en manifiesto que las redes ya están surgiendo, de manera todavía tal vez demasiado descoordinada, pero de todas maneras forma parte de un proceso nuevo que surge a partir de la crisis. Antes de la crisis predominaba esa estrategia individual por parte de los organismos no gubernamentales.

Comentarios finales

Si uno mira estos últimos 20 años de la historia de América Latina, tenemos una transición a una democracia exitosa, estamos revirtiendo largas experiencias de autoritarismo e inestabilidad institucional. Estamos mal, estábamos peor antes. También se han hecho enormes esfuerzos en materia de modernización económica, hasta ahora con escasos resultados en cuanto a sentar las bases de un proceso de desarrollo equitativo y sustentable, pero indudablemente en algunos casos hay algunos progresos que vale la pena tener en cuenta. Lo cierto es que en ese sentido hay un enorme camino por recorrer. Estamos mejor en materia política paradójicamente que en materia económica. La clave es que carecemos de las reglas de juego de la infraestructura institucional mínima e imprescindible como para garantizar gobernabilidad democrática y avances sustantivos en el desarrollo humano.

Tenemos una democracia que ni siquiera cumple con las reglas mínimas de la poliarquía. Nos falta aun en ese campo. No estamos en un régimen autoritario, tenemos algunos derechos, tenemos algunas garantías, podemos tener esta clase de reuniones, pero claramente eso no logra gobernabilidad y un proceso de desarrollo sustentable.

Necesitamos mecanismos de fortalecimiento institucional que abarquen el sistema democrático (sobre todo a nivel estatal y local). Tiene que abarcar la eficacia del aparato del Estado y ahí coincido plenamente con dos prioridades que tienen que tienen que ser la justicia y la cuestión fiscal. No existe Estado sin que haya derechos, sin que haya recaudación. El pagar impuestos es el costo de la civilización. Entonces nosotros vivimos en sociedades no civilizadas. Y también tiene que abarcar la economía de mercado.

En los tres aspectos es necesario fortalecer las instituciones. Con esto podremos maximizar la potencialidad transformadora de la sociedad civil, que experimentó una notable expansión y sofisticación en las últimas dos décadas. Esto es muy importante. Debe tratarse de mecanismos flexibles, horizontales, plurales y focalizados en cuestiones bien definidas, comunicables a toda la sociedad y prioritarios en términos del interés general. Si no cumplimos con estas condiciones entonces estaremos distorsionando otra vez la agenda pública como yo marcaba antes y esto es un gran riesgo.

Ya existen algunas experiencias exitosas, tanto en Argentina como en otros países de América Latina. La clave en términos de recomendaciones es ampliar las coaliciones a otros sectores sociales, hacerlas más plurales e inclusivas. Ser lo más generosos posible aun a costo de resignar la agenda, de resignar protagonismos individuales, incluso de resignar en algunos casos prioridades en términos de los objetivos de nuestras propias organizaciones.

La cuestión mediática que es una gran tentación. El problema es que la sociedad civil tiene hoy una cuota de esperanza; esto es una responsabilidad enorme, hay que cuidarla. El problema de los medios es que uno puede tener una sobreexposición de repente, un sobreprotagonismo. El trabajo de la comunicación debe ser muy cuidado. De lo contrario se pueden generar expectativas falsas y entonces en el corto plazo incrementar esa sensación de frustración que tiene la sociedad. El riesgo es que la sociedad diga que ni siquiera las ONGs pueden hacer la diferencia.

Finalmente me parece que hay que aceptar que las ONGs trabajan gracias a la existencia de gente que la financia, que son los donantes, que a veces son los organismos internacionales, a veces el es el sector privado, y a veces son personas generosas. Me parece importante que estas personas que permiten el funcionamiento de la sociedad civil organizada en ONGs tengan en mente priorizar proyectos que impliquen cooperación e integración horizontal en red, más que la supervivencia individual, que no cumple el objetivo de contribuir al interés general.